中國無人機(jī)立法似乎并未跟上市場的快速腳步，現(xiàn)有規(guī)則“非嚴(yán)即空”，加之監(jiān)管缺位，使無人機(jī)使用者往往只有“不飛”和“黑飛”兩個選擇。
2017年03月14日，山東省青島市，研發(fā)人員用電磁槍實現(xiàn)對無人機(jī)的電磁壓制、捕獲、追蹤。圖/CFP
4月9日的“2017武漢國際馬拉松”開賽前，一架四旋翼無人機(jī)突然飛入起跑區(qū)上空。賽道旁的民警立即舉“槍”瞄準(zhǔn)，連續(xù)扣動扳機(jī)后，這架無人機(jī)徐徐飛離管制區(qū)，落回地面。
這種專用“槍”被稱為“無人機(jī)反制槍”，通過一定范圍內(nèi)截斷無人機(jī)控制信號迫降無人機(jī)。當(dāng)日的馬拉松中，負(fù)責(zé)安保的公安民警共迫降或驅(qū)離了3架來歷不明的無人機(jī)。
脫胎于軍事應(yīng)用領(lǐng)域的無人機(jī)產(chǎn)業(yè)，在民用領(lǐng)域發(fā)展迅猛。隨著民用無人機(jī)產(chǎn)業(yè)趨于廉價、傻瓜化、玩具化，大型活動中常會出現(xiàn)未經(jīng)備案許可的無人機(jī)，一旦失控墜落，易造成人員和財產(chǎn)損失。
而中國無人機(jī)立法并未跟上市場的快速腳步，現(xiàn)有規(guī)則“非嚴(yán)即空”，加之監(jiān)管缺位，無人機(jī)使用者往往只有“不飛”和“黑飛”兩個選擇。
無人機(jī)安全事件頻發(fā)
以個人航拍為主的消費級無人機(jī)正成為熱門消費品。據(jù)艾瑞咨詢發(fā)布的《2016年中國無人機(jī)行業(yè)研究報告》，預(yù)計到2050年，中國無人機(jī)航拍市場規(guī)模約達(dá)300億元，安防市場約150億元，總規(guī)模將達(dá)750億元。
美國奧本海默金融服務(wù)公司報告顯示，美國民用無人機(jī)運營商使用的無人機(jī)產(chǎn)品中，中國企業(yè)占約90%份額。中國已成為世界主要民用無人機(jī)研發(fā)和生產(chǎn)國，目前至少有400多家單位從事無人機(jī)研發(fā)、生產(chǎn)和銷售。
無人機(jī)在中國逐漸普及的背后，卻很少有人了解無人機(jī)飛行的相關(guān)管制措施，導(dǎo)致“黑飛”行為頻發(fā)。
今年1月15日，一段用無人機(jī)近距離航拍飛機(jī)降落的視頻在微博上廣為傳播，微博認(rèn)證為“民航自媒體”ID的“航空物語”在轉(zhuǎn)發(fā)這段視頻時稱，這種航拍行為已嚴(yán)重威脅航空安全。事后浙江省公安廳機(jī)場公安局警方對外表示，當(dāng)事人袁某使用大疆無人機(jī)，在杭州蕭山區(qū)新街鎮(zhèn)距機(jī)場約8.5公里處航拍日落，拍攝到了多架途經(jīng)的民航客機(jī)。
“無人機(jī)”通常指“無人駕駛航空器”，需要駕駛員使用遙控設(shè)備操控。有六年操控?zé)o人機(jī)飛行經(jīng)驗的劉淼(化名)介紹說，自己也常“黑飛”，原因在于不知道每次執(zhí)行航拍任務(wù)應(yīng)該辦理哪些手續(xù)，及向哪個部門申請。
不過即便知道，劉淼也會盡力避開，因為申請獲批的程序繁瑣，且不一定能獲得批準(zhǔn)。
根據(jù)《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》的規(guī)定，對于民用無人駕駛航空器，飛行密集區(qū)、人口稠密區(qū)、重點地區(qū)、繁忙機(jī)場周邊空域，原則上不劃設(shè)飛行空域。
“只要不是在機(jī)場等敏感地帶飛行，一般不會有人來管。”劉淼說，他事先會盡力避免明顯觸碰警戒線的飛行任務(wù)。
飛行標(biāo)準(zhǔn)邊界模糊
無人機(jī)的飛行邊界何在?
在中國現(xiàn)有法律法規(guī)及一些行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中，無人機(jī)的飛行標(biāo)準(zhǔn)并非沒有規(guī)定，但卻存在復(fù)雜、滯后、難以執(zhí)行等問題。
和許多資深無人機(jī)玩家一樣，劉淼也不清楚試飛無人機(jī)的合法邊界在哪里，新手更是懵懂。
按照現(xiàn)有法規(guī)，無人機(jī)的監(jiān)管方包括民航、軍方空管、公安、機(jī)場等，無人機(jī)的管理規(guī)則也散見于這些部門的法規(guī)、規(guī)章、文件中。
從功能上看，除了軍事、警務(wù)、海關(guān)緝私飛行和公共航空運輸飛行以外的航空活動，都屬于通用航空。從事農(nóng)林植保、科學(xué)作業(yè)、文化體育、旅游觀光等方面的飛行活動，均應(yīng)當(dāng)適用中國民航局于2003年出臺的《通用航空飛行管制條例》。其中對經(jīng)營者的資質(zhì)，航空器的適航標(biāo)準(zhǔn)，以及申請流程等，都有嚴(yán)格而具體的規(guī)定。
然而由于該法規(guī)實施時間較早，對于近幾年才興起的無人機(jī)而言，這些標(biāo)準(zhǔn)存在高門檻、難以執(zhí)行等滯后問題。
低、慢、小的特性，加上消費級無人機(jī)多為個人使用，導(dǎo)致無人機(jī)更難適用為大型航空作業(yè)等商業(yè)飛行行為而制定的通用航空相關(guān)規(guī)定。不過，近幾年，民航局又陸續(xù)出臺了針對無人機(jī)的相關(guān)規(guī)范。
參考民用航空器的相關(guān)法律，無人機(jī)合法飛行一般需要具備三個條件——無人機(jī)駕駛資質(zhì)、通過申請獲得飛行空域、能夠證明無人機(jī)適航。
按民航局2013年出臺的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》，對于在視距(相對高度120米，距離500米)內(nèi)運行的空機(jī)大于7公斤的無人機(jī)，在隔離空域內(nèi)超過視距運行的無人機(jī)，以及在融合空域內(nèi)運行的不大于116公斤的無人機(jī)，需要獲得民航局指導(dǎo)下的中國航空器擁有者及駕駛員協(xié)會(AOPA-China)頒發(fā)的無人機(jī)飛行執(zhí)照。對于空機(jī)重量大于116公斤的無人機(jī)和計劃在融合區(qū)域飛行的無人機(jī)，駕駛員則依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，需考取由民航局管理的私用、商用或者航線運輸駕駛員執(zhí)照等。
以常見的航拍行為為例，按照這一標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)今多數(shù)無人機(jī)航拍行為都可囊括在內(nèi)。但實際上，許多航拍無人機(jī)駕駛員并無該飛行執(zhí)照。
AOPA-China是目前唯一有無人機(jī)駕駛證頒發(fā)資質(zhì)的行業(yè)協(xié)會。截至去年底，民用無人機(jī)駕駛員合格證總數(shù)為10255個，主要分布在各生產(chǎn)研發(fā)企業(yè)、相關(guān)應(yīng)用單位以及大專院校等。持照飛行的無人機(jī)駕駛員占中國實際無人機(jī)飛行員比例非常少。
由于沒有經(jīng)營權(quán)，AOPA-China只負(fù)責(zé)考核不進(jìn)行培訓(xùn)?！敦斀?jīng)》記者獲悉，提供AOPA無人機(jī)駕駛資質(zhì)培訓(xùn)的學(xué)校，一般收費8000元至2萬元不等，時間跨度至少半個月。
“我到現(xiàn)在都不明白我每次任務(wù)究竟應(yīng)該辦理哪些手續(xù)，向哪些部門申請。”河南俯瞰天下影視傳媒有限公司總經(jīng)理李軍波說。他是河南首批取得AOPA-China無人機(jī)駕照的資深用戶。
按規(guī)定只有在以下三種情況下，無人機(jī)飛行員不需要向行業(yè)協(xié)會或航空局申請無人機(jī)駕駛資質(zhì)：在室內(nèi)運行;無人機(jī)重量在7公斤以下且在相對高度120米內(nèi)，500米半徑的范圍內(nèi)運行;在人煙稀少和空曠的非城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、繁忙道路或大型露天集會場所等區(qū)域運行。
這一規(guī)定鮮為人知，尤其對于無人機(jī)的使用者。一家衛(wèi)視真人秀節(jié)目組使用的是一款名為大疆“悟”(INSPIRE 1 Pro)系列無人機(jī)，官網(wǎng)銷售資料顯示，其重量約為3.4公斤，最快飛速為79km/h。節(jié)目組在無駕駛資質(zhì)的情況下，應(yīng)用無人機(jī)航拍的場景包括市內(nèi)開闊的體育館等人口密集地區(qū)。
合法飛行的另一個條件是，需進(jìn)行空域申請。依據(jù)國務(wù)院、中央軍事委員會發(fā)布的《飛行基本規(guī)則》規(guī)定，中央軍事委員會空中交通管制委員會負(fù)責(zé)全國的飛行管制。
近日，AOPA-China無人機(jī)委員會工作人員向《財經(jīng)》記者介紹，申請飛行要看具體的空域，空軍管制的區(qū)域要向空軍航管部門申請，民航局管制的區(qū)域則要向民航部門申請。
無人機(jī)的一些飛行標(biāo)準(zhǔn)邊界模糊，但聊勝于無。問題是，一些法律法規(guī)在執(zhí)法時卻因主體不明、監(jiān)管缺位等問題，放任“黑飛”。
現(xiàn)階段，根據(jù)無人機(jī)違法違規(guī)飛行的嚴(yán)重程度，通常依照《民用航空法》《治安管理處罰法》《刑法》等法律法規(guī)的規(guī)定予以懲處。北京法學(xué)會航空法學(xué)研究會常務(wù)副會長張起淮介紹，現(xiàn)行追責(zé)方式寬泛，普遍存在著未就無人機(jī)作出專項規(guī)定、法律責(zé)任不明確等問題。“現(xiàn)有的原則性、指導(dǎo)性規(guī)定不能對無人機(jī)的適航、審批、操縱、運行等環(huán)節(jié)作出切實有效的指引。”
空域管理嚴(yán)格之因
艾瑞咨詢發(fā)布的《報告》指出，目前政府對低空空域飛行的管制較為保守，民航局相關(guān)領(lǐng)域管制條例未正式頒布，加之無人機(jī)駕駛員考試流程繁瑣、價格昂貴，“黑飛”現(xiàn)象普遍。
“要發(fā)展無人機(jī)產(chǎn)業(yè)，對其進(jìn)行立法規(guī)制，空域的放開是大前提。”航空法專家、律師刁偉民表示，空域資源不利用等于浪費，而目前我國的低空空域的使用和管理正處于改革破冰期。“由于低空飛行的審批較為繁瑣，很多人怕麻煩加之存在僥幸心理。”
《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》規(guī)定，“民用無人駕駛航空器僅允許在隔離空域內(nèi)飛行”，飛行均需要“為其單獨劃設(shè)隔離空域，明確水平范圍、垂直范圍和使用時段。可在民航使用空域內(nèi)臨時為民用無人駕駛航空器劃設(shè)隔離空域”。除此之外，所有飛行計劃都要向管制部門申報計劃，到相應(yīng)的軍區(qū)空管處或民航部門報批，以獲得相應(yīng)的 “隔離空域”。
在實際操作中，準(zhǔn)備何種材料、向哪個主管部門申報，都未明晰，而且，據(jù)2月17日AOPA-China執(zhí)行秘書長柯玉寶接受中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)采訪時稱，目前管制部門不接受個人飛行申請。
不論是監(jiān)管主體還是無人機(jī)使用者，都往往忽視無人機(jī)飛行的審批程序。
由于沒有配套的實施辦法和明確的監(jiān)管制度，盡管民航局從2009年起就在逐步推出無人機(jī)管理辦法卻難以實施，反而造成許多無人機(jī)想要守法飛行卻無門的無奈。
中國的規(guī)定是，無人駕駛航空器飛行只能通過向有關(guān)部門申請報批來獲得專門分配給無人機(jī)運行的“隔離空域”，不能在有其他有人駕駛航空器同時運行的空域運行。在缺乏完善合理的報批制度現(xiàn)狀下，等于基本沒有給無人機(jī)分配相應(yīng)的發(fā)展空間。
對比之下，通用航空和無人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的美國、日本、英國等國家，都有標(biāo)準(zhǔn)的空域劃分制度，并且在低空空域的準(zhǔn)入和管理上較為寬松，為無人機(jī)的準(zhǔn)入提供了空間。
作為世界上空域管理最為嚴(yán)格的國家之一，中國空域要進(jìn)行開放化改革的說法，從官方到民間一直存在，始終難見實質(zhì)性進(jìn)展。
早在2010年，國務(wù)院出臺《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》，定下空域改革的時間表，為發(fā)展通用航空掃清障礙。2015年，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在國務(wù)院常務(wù)會議上再次提出擴(kuò)大低空開放空域的議題。今年全國“兩會”期間，全國人大代表馬須倫提出盡快立法填補(bǔ)中國空域管理空白的議案，建議突出和完善頂層設(shè)計，為空域的主管部門及其權(quán)限、空域劃設(shè)的基本制度等進(jìn)行全面立法。
中國政法大學(xué)國際法學(xué)院副教授覃華平對《財經(jīng)》記者說，既應(yīng)盡快為無人機(jī)在隔離空域內(nèi)的飛行提供合理報批與準(zhǔn)入手續(xù)，也要考慮無人機(jī)在融合空域的飛行準(zhǔn)入許可問題，與國際接軌。
美國“寬嚴(yán)并濟(jì)”的空域管理方法值得參考。
在那里，根據(jù)高度、機(jī)場和軍事設(shè)施所在等，空間可劃分為不同的等級。對不同等級空域?qū)嵭胁煌墑e的管轄和準(zhǔn)入許可，允許無人機(jī)在不影響正常載人航空安全和軍事安全的前提下，在空域內(nèi)飛行。而在低于700英尺或者1200英尺(約為213.36米或365.76米)的空域，無需申報飛行申請，飛行安全由飛行員自己負(fù)責(zé)，自由度較高。
亟須清晰的適航立法
中國對無人機(jī)的審查標(biāo)準(zhǔn)和程序并不清晰，主要是對無人機(jī)企業(yè)進(jìn)行適航檢查，而非審定并辦理適航證。
這一產(chǎn)業(yè)正在發(fā)展初期，相關(guān)技術(shù)等都在完善和探索過程中，針對無人機(jī)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)上的適航要求，許多企業(yè)擔(dān)心會受到過多制約而影響技術(shù)發(fā)展。
覃華平說，從產(chǎn)品責(zé)任的角度出發(fā)，如果有完善的適航標(biāo)準(zhǔn)，其實對無人機(jī)產(chǎn)業(yè)來說是利好消息。例如，如果優(yōu)秀的無人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)設(shè)計的產(chǎn)品達(dá)到了相應(yīng)的適航和品控標(biāo)準(zhǔn)，仍然發(fā)生產(chǎn)品安全事故，企業(yè)應(yīng)當(dāng)可以減輕或者免于承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
除了合理的空域準(zhǔn)入制度和標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)業(yè)適航監(jiān)管，要根治無人機(jī)“黑飛”和亂飛嚴(yán)重的現(xiàn)象，還需要一整套法律規(guī)范體系。
“對于無人機(jī)的立法和監(jiān)管需求其實已經(jīng)到了非常迫切的地步。”刁偉民稱，目前，許多規(guī)定以規(guī)范性文件和咨詢通告形式出現(xiàn)，既缺乏約束力，也過于零散。他建議通過“事前放松管制+事后嚴(yán)厲處罰”從上至下的完整制度來監(jiān)管產(chǎn)業(yè)。
“規(guī)范無人機(jī)飛行活動應(yīng)當(dāng)先立法、后制裁。在我國現(xiàn)行法律法規(guī)和管理文件的基礎(chǔ)上，就無人機(jī)進(jìn)行針對性立法，將無人機(jī)真正納入法律體系，明確其民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任，填補(bǔ)目前無人機(jī)歸責(zé)機(jī)制和法律救濟(jì)的空白。”張起淮說。
實名制被認(rèn)為是能夠有效解決消費級領(lǐng)域無人機(jī)監(jiān)管無力的方式。
2015年起，美國就開始了無人機(jī)實名登記制度，截至2016年底，已有近3萬名無人機(jī)飛行員獲得證書。中國進(jìn)行無人機(jī)實名制呼聲已久，近日也有出臺跡象。中國民航局局長馮正霖3月在接受媒體采訪時曾表示，民航局會研究推行無人機(jī)實名制管理方式。
不過，要建立完善的無人機(jī)管理體系，實名登記制度應(yīng)當(dāng)只是起點。覃華平說，對無人機(jī)的管理在實施的過程中，可以借鑒國外的成熟經(jīng)驗。例如，英國就為無人機(jī)飛行員提供了全面而詳細(xì)的安全飛行指南，列明了諸如權(quán)利義務(wù)、具體管理部門及其聯(lián)系方式、發(fā)生安全事故之后的處理方式及止損方法等。
缺乏適當(dāng)?shù)暮叫邪踩辗ń逃?，一直是消費級無人機(jī)市場普遍存在的問題。如果提前告知和教育無人機(jī)飛行員其所擁有的各項權(quán)利義務(wù)，既能減少飛行安全隱患，也能保證在無人機(jī)出現(xiàn)事故后，相關(guān)責(zé)任人可以被有效而合法進(jìn)行追責(zé)。
發(fā)生在2015年，被稱為“無人機(jī)‘黑飛’入刑第一案”中，三名飛手闖入首都空中管制區(qū)進(jìn)行測繪拍攝，導(dǎo)致多架民航飛機(jī)改變航線，空軍出動軍機(jī)對其進(jìn)行迫降，因此被法院以“過失以危險方法危害公共安全罪”判刑。該案律師張起淮告訴《財經(jīng)》記者，案件發(fā)生前不久，行業(yè)主管部門剛剛制定出臨時性的管理規(guī)定和制度要求，發(fā)布相應(yīng)的通知，但是這些剛剛頒布的對空域申請及證照要求等規(guī)定，他的當(dāng)事人并不知情。
長期以來，無人機(jī)申請空域及申領(lǐng)證照等均處于模糊狀態(tài)，規(guī)定頒布后的宣傳普及、指導(dǎo)教育力度又非常薄弱，許多業(yè)內(nèi)人士對此也不甚了解。
由于沒有詳細(xì)具體的制度規(guī)定，又缺乏對權(quán)利義務(wù)的清楚劃分，該案判決受到許多刑法學(xué)專家的質(zhì)疑，認(rèn)為在沒有向被告人明確規(guī)定空域申請報批等義務(wù)的前提下，不應(yīng)要求其對空域申請的預(yù)見過失承擔(dān)刑事責(zé)任。
在覃華平看來，如果能夠借鑒國外有效的管理經(jīng)驗，簡化報批手續(xù)，明確告知飛行員其權(quán)利義務(wù)，對該案件中被告進(jìn)行追責(zé)就不會發(fā)生爭議。
另外，需要明確“黑飛”、亂飛者需要承擔(dān)的法律后果。除了目前中國常見的由公安部門對飛手進(jìn)行警告或者拘留等之外，還可以引入國外的高額罰款、列入黑名單、限期不得購買使用無人機(jī)等多樣化的懲罰方式。
雖然現(xiàn)行《治安管理處罰法》并未對無人機(jī)等航空器材作出規(guī)定，但今年1月公布的《治安管理處罰法(修訂公開征求意見稿)》則在第46條特別增加規(guī)定稱，違反國家規(guī)定，在低空飛行無人機(jī)、動力傘、三角翼等通用航空器、航空運動器材，或者升放無人駕駛自由氣球、系留氣球等升空物體的，處5日以上10日以下拘留;情節(jié)較重的，處10日以上15日以下拘留。
隨著未來無人機(jī)的應(yīng)用愈發(fā)普及，覃華平還建議，可以加入保險制度對產(chǎn)業(yè)予以進(jìn)一步的規(guī)范。國家也可以推出強(qiáng)制性的保險，以政策性保險的方式平衡意外事故可能導(dǎo)致的責(zé)任失調(diào)。
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