2020年4月24日，新美國(guó)安全中心（CNAS）網(wǎng)站發(fā)布題為《A New Arsenal for Competition：Coercive Economic Measures in the U.S.-China Relationship》的報(bào)告，作者是伊麗莎白·羅森伯格(能源、經(jīng)濟(jì)與安全項(xiàng)目主任和高級(jí)研究員)、彼得·哈雷爾(能源、經(jīng)濟(jì)與安全項(xiàng)目兼職高級(jí)研究員)和馮愛(ài)玲(能源、經(jīng)濟(jì)與安全項(xiàng)目副研究員)。報(bào)告指出，近年來(lái)，中美兩國(guó)都已將強(qiáng)制性經(jīng)濟(jì)措施作為外交政策和國(guó)家安全政策的主流手段，并越來(lái)越多地相互采取強(qiáng)制性經(jīng)濟(jì)措施。北京正在迅速創(chuàng)新、測(cè)試經(jīng)濟(jì)脅迫不同的杠桿來(lái)源和方式，并從各個(gè)案例中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。
長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)和中國(guó)都使用強(qiáng)制性經(jīng)濟(jì)措施來(lái)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和外交政策目標(biāo)。但近年來(lái)，兩國(guó)都將強(qiáng)制性經(jīng)濟(jì)措施作為外交政策和國(guó)家安全政策的主流手段，并越來(lái)越多地相互采取強(qiáng)制性經(jīng)濟(jì)措施。
對(duì)美國(guó)而言，與過(guò)去一直是其經(jīng)濟(jì)脅迫主要目標(biāo)的那些相對(duì)較小且不太成熟的經(jīng)濟(jì)體不同，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和全球互聯(lián)互通使其成為采取強(qiáng)制性經(jīng)濟(jì)措施時(shí)完全不同的目標(biāo)類(lèi)型。美國(guó)不能簡(jiǎn)單地將中國(guó)與全球經(jīng)濟(jì)隔離。相反，美國(guó)必須抓住更具戰(zhàn)略性的重點(diǎn)，要在對(duì)美國(guó)國(guó)家安全重要的領(lǐng)域限制中國(guó)的行動(dòng)，并在美國(guó)保持持久影響力的領(lǐng)域提供經(jīng)濟(jì)和技術(shù)支持。
最近幾年，美國(guó)對(duì)中國(guó)采取了一系列強(qiáng)制性經(jīng)濟(jì)措施。其中最突出的是對(duì)約2/3的美國(guó)從中國(guó)進(jìn)口的商品加征關(guān)稅。盡管執(zhí)行了中美兩國(guó)于2020年1月簽署的第一階段貿(mào)易協(xié)議，關(guān)稅仍在很大程度上維持不變。但是，美國(guó)還開(kāi)發(fā)和部署了一套越來(lái)越復(fù)雜的其它強(qiáng)制性經(jīng)濟(jì)工具，無(wú)論中美是否充分執(zhí)行第一階段協(xié)議并達(dá)成更廣泛的第二階段貿(mào)易協(xié)議，這些工具都將在今后的美中關(guān)系中發(fā)揮突出作用。其它強(qiáng)制性經(jīng)濟(jì)工具，包括出口管制、限制美國(guó)進(jìn)口以確保美國(guó)供應(yīng)鏈、加強(qiáng)對(duì)中國(guó)在美投資的審查、制裁以及針對(duì)中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)盜竊和中國(guó)在美其它活動(dòng)加強(qiáng)執(zhí)法措施。這套不斷擴(kuò)展的措施可用于一系列廣泛的美國(guó)政策目標(biāo)，包括經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、外交政策目標(biāo)以及維護(hù)美國(guó)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。
美國(guó)在使用這些強(qiáng)制性經(jīng)濟(jì)措施方面的成功記錄喜憂參半。盡管關(guān)稅和其它措施已經(jīng)成功地對(duì)華施加了某些宏觀經(jīng)濟(jì)壓力，但它們并未從北京獲得基本的讓步。有針對(duì)性的制裁和執(zhí)法措施同樣對(duì)一些中國(guó)公司產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)影響，但其它中國(guó)公司也表現(xiàn)出了抵御美國(guó)經(jīng)濟(jì)脅迫的能力。為了有效地利用經(jīng)濟(jì)脅迫來(lái)使中國(guó)改變政策，美國(guó)需要更好地整合強(qiáng)制措施并與其它政策相結(jié)合，更好地表明意圖和對(duì)抗升級(jí)，更嚴(yán)格地評(píng)估影響和成本，并獲得盟國(guó)的支持和協(xié)調(diào)各方行動(dòng)。
就其自身而言，中國(guó)似乎認(rèn)識(shí)到要在限制對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作的領(lǐng)域與維持對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的其它領(lǐng)域取得平衡。中國(guó)試圖在某些經(jīng)濟(jì)部門(mén)與美國(guó)保持距離，特別是高科技制造業(yè)，進(jìn)行巨額投資以提高國(guó)內(nèi)能力。在中國(guó)必須依靠外國(guó)合作伙伴提供技術(shù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)或制造能力的其它部門(mén)，或中國(guó)似乎對(duì)切斷貿(mào)易沒(méi)有明顯興趣的方面，北京一直試圖保持貿(mào)易和投資流動(dòng)的自由發(fā)展。對(duì)美國(guó)而言，這是一個(gè)動(dòng)態(tài)的政策環(huán)境。
同時(shí)，中國(guó)一直在發(fā)展對(duì)美國(guó)及其盟國(guó)的經(jīng)濟(jì)脅迫手段。盡管一般來(lái)說(shuō)，中國(guó)在直接針對(duì)美國(guó)或美國(guó)目標(biāo)使用強(qiáng)制性經(jīng)濟(jì)措施方面受到限制，但中國(guó)越來(lái)越多地將目標(biāo)對(duì)準(zhǔn)美國(guó)盟國(guó)。例如，在2018年拘留華為首席財(cái)務(wù)官之后，中國(guó)對(duì)加拿大實(shí)施了貿(mào)易限制，并在2019年對(duì)澳大利亞實(shí)施了貿(mào)易限制，以應(yīng)對(duì)在若干問(wèn)題上日益緊張的局勢(shì)，包括澳大利亞決定禁止華為進(jìn)入澳大利亞5G電信網(wǎng)絡(luò)。中國(guó)還威脅要對(duì)其它正在考慮是否禁止使用華為5G網(wǎng)絡(luò)的國(guó)家施加經(jīng)濟(jì)壓力，包括降低經(jīng)貿(mào)關(guān)系的等級(jí)。中國(guó)的強(qiáng)制性經(jīng)濟(jì)措施越來(lái)越多地針對(duì)國(guó)家和地區(qū)以外的私人公司和個(gè)人。一個(gè)例子是去年，在一位著名的球隊(duì)官員批評(píng)中國(guó)的香港政策后，中國(guó)暫停播出美國(guó)NBA的比賽。
迄今為止，中國(guó)使用經(jīng)濟(jì)脅迫的記錄好壞參半。它導(dǎo)致一些脅迫目標(biāo)改變政策，以更符合北京的喜好，而在另一些情況下，中國(guó)的脅迫目標(biāo)則相對(duì)更具靈活性。顯然，北京正在迅速創(chuàng)新、測(cè)試經(jīng)濟(jì)脅迫不同的杠桿來(lái)源和方式，并從各個(gè)案例中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。隨著中國(guó)不斷地?cái)U(kuò)大使用經(jīng)濟(jì)脅迫，美國(guó)需要系統(tǒng)地評(píng)估其脆弱性并制定一套連貫的政策應(yīng)對(duì)措施。
本報(bào)告為美國(guó)行政部門(mén)、國(guó)會(huì)和私營(yíng)部門(mén)的決策者提出了一些關(guān)鍵建議。在基本層面上，美國(guó)需要確保其在國(guó)內(nèi)進(jìn)行關(guān)鍵投資，以維持美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。但這還需要加強(qiáng)美國(guó)強(qiáng)制性的經(jīng)濟(jì)工具包，包括改善對(duì)美國(guó)對(duì)華經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制性和美國(guó)措施影響的脆弱性的評(píng)估，以使美國(guó)的目標(biāo)更為清晰，并向中國(guó)和盟國(guó)傳達(dá)美國(guó)的政策信號(hào)。美國(guó)需要加強(qiáng)制定和部署強(qiáng)制性經(jīng)濟(jì)措施的政府機(jī)構(gòu)，并繼續(xù)對(duì)決策者可用的工具包進(jìn)行現(xiàn)代化。最后，美國(guó)需要加強(qiáng)與盟國(guó)和美國(guó)私營(yíng)部門(mén)的合作，這對(duì)于美國(guó)對(duì)華強(qiáng)制性經(jīng)濟(jì)措施取得長(zhǎng)期成功至關(guān)重要。
?