民用無人機作為一種相對新興且用途廣泛的民用航空器，作為可以影響到國家空域安全的空中運行設備，其管理問題是我國民航部門工作的重點。
近年來，在無人機產(chǎn)業(yè)迅速崛起、無人機用戶群體不斷壯大、旺盛的市場需求催生大批運營企業(yè)大背景下，我國對無人機產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管不斷取得實質(zhì)性進展，無人機管理的探索之路日漸明晰。
去年宇辰網(wǎng)發(fā)表的文章《無人機到底是如何監(jiān)管的？看這一篇就夠了》圍繞適航、注冊、空域管理、運行管理、飛行執(zhí)照管理等方面對我國無人機監(jiān)管做了系統(tǒng)的梳理。如今，時隔近一年后，我國無人機監(jiān)管又發(fā)生了哪些變化？
在此，本文在前文的基礎上，補充了民航部門近來的監(jiān)管新舉措，再次為廣大讀者做一次全面的匯總。
一、無人機經(jīng)營
概述：使用無人駕駛航空器開展經(jīng)營性飛行活動應當取得經(jīng)營許可證（載客類和載貨類經(jīng)營性飛行活動除外）。
民航局發(fā)布的《民用無人駕駛航空器經(jīng)營性飛行活動管理辦法（暫行）》（以下簡稱《管理辦法》）自2018年6月1日起正式實施，自此無人駕駛航空器經(jīng)營性飛行活動將有章可依、有據(jù)可查。
根據(jù)該《管理辦法》，取得無人駕駛航空器經(jīng)營許可證，應當具備四項基本條件：從事經(jīng)營活動的主體應當為企業(yè)法人，法定代表人為中國籍公民；企業(yè)應至少擁有一架無人駕駛航空器，且以該企業(yè)名稱在中國民用航空局"民用無人駕駛航空器實名登記信息系統(tǒng)"中完成實名登記；具有行業(yè)主管部門或經(jīng)其授權(quán)機構(gòu)認可的培訓能力（此款僅適用從事培訓類經(jīng)營活動）；投保無人駕駛航空器地面第三人責任險。
二、注冊
概述：最大起飛重量250g以上無人機實施實名登記。
中國民航局航空器適航審定司發(fā)布的《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》，要求2017年6月1日起，最大起飛重量250g以上（含250g）的無人機實施實名登記。民用無人機制造商和民用無人機擁有者在“無人機實名登記系統(tǒng)（https://uas.caac.gov.cn）”上申請賬戶，并填寫相應信息，包括制造商或擁有者信息、產(chǎn)品信息等。
民用無人機擁有者在“無人機實名登記系統(tǒng)”中完成信息填報后，系統(tǒng)自動給出包含登記號和二維碼的登記標志圖片。擁有者在收到系統(tǒng)給出的包含登記號和二維碼的登記標志圖片后，將其打印為至少2厘米乘以2厘米的不干膠粘貼牌。擁有者必須確保無人機每次運行期間均保持登記標志附著其上。而未能按照規(guī)定實名登記和粘貼標志的，其行為將被視為違反法規(guī)的非法行為，其無人機的使用將受影響，監(jiān)管主管部門將按照相關規(guī)定進行處罰。
最大起飛重量250g以上這個適用范圍，涵蓋了市面上大部分民用無人機機型。據(jù)悉，截至2018年3月22日，我國無人機實名登記數(shù)已增至18萬架以上。
三、空域管理
概況：無人機的空域管理尚處于摸索階段，無人機低空空域合法身份待明確。
空域管理一直通航界最關心的問題，已經(jīng)發(fā)布的無人機管理文件也多次提到空域。民航局空管行業(yè)管理辦公室2016年9月發(fā)布的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》規(guī)定：民用無人駕駛航空器僅允許在隔離空域飛行；民用無人駕駛航空器飛行應當為其單獨劃設隔離空域，明確水平范圍、垂直范圍和使用時段?？稍诿窈绞褂每沼騼?nèi)臨時為民用無人駕駛航空器劃設隔離空域；飛行密集區(qū)、人口稠密區(qū)、重點地區(qū)、繁忙機場周邊空域，原則上不劃設民用無人駕駛航空器飛行空域；隔離空域由空管單位會同運營人劃設。
劃設隔離空域應綜合考慮民用無人駕駛航空器通信導航監(jiān)視能力、航空器 性能、應急程序等因素，并符合下列要求： （一）隔離空域邊界原則上距其他航空器使用空域邊界的水 平距離不小于10公里；（二）隔離空域上下限距其他航空器使用空域垂直距離8400 米（含）以下不得小于600米，8400米以上不得小于1200米。
其實總體來說，實際上，現(xiàn)有法律法規(guī)并未明確無人機的空域使用范圍、界限，未確定無人機在低空空域的合法身份。
無人機不同于一般的民用航空器，其使用范圍之廣、用戶人數(shù)之大，都對無人機空域管理工作帶來了嚴峻考驗。在這種情況下，有關單位不得不結(jié)合現(xiàn)實情況，劃設無人機的禁飛區(qū)域。
例如，為了防范無人機等升空物體侵入民用機場凈空保護區(qū)，減少對機場飛行安全和運行效率的影響，促進電子圍欄系統(tǒng)等類似技術的應用，民航局已經(jīng)公布了173個民用運輸機場的凈空保護范圍數(shù)據(jù)。
再比如，交通運輸部2018年5月２４日發(fā)布的《城市軌道交通運營管理規(guī)定》明確，禁止在地面或者高架線路兩側(cè)各100米范圍內(nèi)升放風箏、氣球等低空飄浮物體和無人機等低空飛行器。各地方也因地制宜的出臺了針對包括無人機在內(nèi)的“低慢小”航空器的管理，規(guī)范無人機不再“放肆飛”。
四、飛手證照管理
概況：以7公斤為界，無人機駕駛執(zhí)照實施分類管理。
無人機不是任何人都可以飛，接下來一步要考慮的是駕駛員資質(zhì)的問題。2016年7月，為加強對無人機駕駛員的規(guī)范化管理，民航局飛行標準司發(fā)布《民用無人機駕駛員管理規(guī)定》，將駕駛員管理分為三種情況：無需證照管理、行業(yè)協(xié)會管理和局方管理。
下列情況下,無人機系統(tǒng)駕駛員自行負責,無須證照管理：
1．在室內(nèi)運行的無人機;
2．I、II類無人機(如運行需要,駕駛員可在無人機云系統(tǒng)進行備案。備案內(nèi)容應包括駕駛員真實身份信息、所使用的無人機型號,并通過在線法規(guī)測試);
3．在人煙稀少、空曠的非人口稠密區(qū)進行試驗的無人機。
下列情況下,無人機駕駛員由行業(yè)協(xié)會實施管理, 局方飛行標準部門可以實施監(jiān)督:
1.在隔離空域內(nèi)運行的除I、II類以外的無人機;
2.在融合空域內(nèi)運行的III、IV、V、VI、VII類無人機。
在融合空域運行的XI、XII類無人機,其駕駛員由局方實施管理。
簡單來說，就是室內(nèi)無人機，空曠區(qū)試驗無人機，以及7公斤以下視距內(nèi)運行的無人機，不需要證照管理，其他民用無人機駕駛員管理由行業(yè)協(xié)會和民航局負責。行業(yè)協(xié)會需要符合民航局在該文件中闡述的相關資質(zhì)要求。
五、運行管理
概況：部分無人機應接入無人機云、使用電子圍欄，目前相關技術正在發(fā)展中。
2015年12月末發(fā)布的《輕小無人機運行規(guī)定(試行)》以1.5公斤為分水嶺，要求除視距內(nèi)運行的1.5公斤以下無人機之外，其他輕小型無人機按照分類的不同在部分或者全部情況下，接入無人機云、使用電子圍欄，具體為：Ⅲ、Ⅳ、Ⅵ和Ⅶ類無人機及在重點地區(qū)和機場凈空區(qū)以下運行Ⅱ類和Ⅴ類無人機應安裝并使用電子圍欄、接入無人機云。在接入無人機云的情況中，Ⅲ、Ⅳ、Ⅵ和Ⅶ類的民用無人機在人口稠密區(qū)和非人口稠密區(qū)報告頻率分別為最少每秒一次、最少每30秒一次；對于重點地區(qū)和機場凈空區(qū)以下使用的Ⅱ類和Ⅴ類的民用無人機，報告頻率為最少每分鐘一次。未接入無人機云的民用無人機運行前需要提前向管制部門提出申請，并提供有效監(jiān)視手段。
電子圍欄是指為阻擋即將侵入特定區(qū)域的航空器，在相應電子地理范圍中畫出特定區(qū)域，并配合飛行控制系統(tǒng)、保障區(qū)域安全的軟硬件系統(tǒng)。國內(nèi)主流的多旋翼無人機廠商都帶有電子圍欄系統(tǒng)，但由零散配件組裝而來的產(chǎn)品不設電子圍欄、可以任意編寫航跡規(guī)劃，產(chǎn)品容易改裝、不支持實時監(jiān)視、飛行性能沒有約束，因而存在較大安全隱患。
無人機云系統(tǒng)類似于無人機的“黑匣子”，是指輕小型民用無人機運行動態(tài)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，用于向無人機用戶提供航行服務、氣象服務等，對民用無人機運行數(shù)據(jù)（包括運營信息、位置、高度和速度等）進行實時監(jiān)測。無人機云系統(tǒng)既是一種服務手段，也是一種重要的監(jiān)管方式。民航局在《輕小無人機運行規(guī)定(試行)》中對無人機云系統(tǒng)提供商的提出了相關要求。
云系統(tǒng)被納入規(guī)定后，誰來提供云系統(tǒng)呢？據(jù)統(tǒng)計，自《輕小無人機運行規(guī)定(試行)》發(fā)布以來，截止2018年4月，民航局陸續(xù)批準了7家無人機云系統(tǒng)，包括優(yōu)云系統(tǒng)(U-Cloud)、U-Care、飛云系統(tǒng)和北斗云系統(tǒng)(BD-cloud)、無憂云管家系統(tǒng)、大翼云，以及知翼無人機監(jiān)管平臺。
六、適航
概況：多年前的文件規(guī)定，民用航空器所有人或者占有人需具有民航局頒發(fā)的適航證或特許飛行證。但目前無人機領域缺少專門適航文件，適航在無人機領域并未真正落地。
航空器上天一定要保證安全性，這也是適航證存在的重要意義。專業(yè)解釋是，民用航空器的適航性是指該航空器各部件及子系統(tǒng)的整體性能和操縱特性在預期運行環(huán)境和使用限制下安全性和物理完整性的一種品質(zhì)。該品質(zhì)主要是通過適航認證與管理來實現(xiàn)的。
《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》規(guī)定:民用無人駕駛航空器在空域內(nèi)運行應當符合國家和民航有關規(guī)定，經(jīng)評估滿足空域運行安全的要求。評估應當至少包括：民用無人駕駛航空器系統(tǒng)情況，包括民用無人駕駛航空器系統(tǒng)基本情況、國籍登記、適航證件（特殊適航證、標準適 航證和特許飛行證等）、無線電臺及使用頻率情況；駕駛員、觀測員的基本信息和執(zhí)照情況； 民用無人駕駛航空器系統(tǒng)運營人基本信息；民用無人駕駛航空器的飛行性能；民用無人駕駛航空器系統(tǒng)活動計劃等等。
那么對于航空器適航，我國具體是怎樣管理的呢？
民用航空器的適航管理由民航局負責，《中華人民共和國民用航空器適航管理條例》（1987年）明確，民用航空器的適航管理，必須執(zhí)行規(guī)定的適航標準和程序。具體規(guī)定內(nèi)容是：
第六條 任何單位或者個人設計民用航空器，應當持航空工業(yè)部對該設計項目的審核批準文件，向民航局申請型號合格證。民航局接受型號合格證申請后，應當按照規(guī)定進行型號合格審定；審定合格的，頒發(fā)型號合格證。
第七條 任何單位或者個人生產(chǎn)民用航空器，應當具有必要的生產(chǎn)能力，并應當持本條例第六條規(guī)定的型號合格證，經(jīng)航空工業(yè)部同意后，向民航局申請生產(chǎn)許可證。民航局接受生產(chǎn)許可證申請后，應當按照規(guī)定進行生產(chǎn)許可審定；審定合格的，頒發(fā)生產(chǎn)許可證，并按照規(guī)定頒發(fā)適航證。
任何單位或者個人未按照前款規(guī)定取得生產(chǎn)許可證的，均不得生產(chǎn)民用航空器。但本條例第八條規(guī)定的除外。
第八條 任何單位或者個人未取得生產(chǎn)許可證，但因特殊需要，申請生產(chǎn)民用航空器的，須經(jīng)民航局批準。
按照前款規(guī)定生產(chǎn)的民用航空器，須經(jīng)民航局逐一審查合格后，頒發(fā)適航證。
第九條 民用航空器必須具有民航局頒發(fā)的適航證，方可飛行。
第十五條 加裝或者改裝已取得適航證的民用航空器，必須經(jīng)民航局批準，涉及的重要部件、附件必須經(jīng)民航局審定。
圍繞適航部分，據(jù)《民用航空產(chǎn)品和零部件合格審定規(guī)定》（2007年發(fā)）： 具有中華人民共和國國籍的民用航空器的所有人或者占有人可以申請該航空器的適航證。
想要獲得適航證，申請人需要向局方提供相關申請文件，并接受局方對航空器進行適航檢查：
1.適航檢查應當包括對所申請的航空器其各種合格證件、技術資料、持續(xù)適航文件的評審及對航空器交付時的技術狀態(tài)與批準的型號設計的符合性的檢查。
2.局方認為必要時，申請人應當對該航空器進行驗證試飛，以證明其飛行性能、操縱性能和航空電子設備的功能符合適航要求；
3.如果該航空器是使用過航空器，申請人應當提交曾在該航空器上所完成的所有改裝、維修、檢驗、試飛和校正等工作記錄以供檢查，并提供適航指令、服務通告執(zhí)行情況記錄及局方認為必要的其他資料；必要時，申請人應在局方適航檢查前，對該航空器實施必要的檢查，并向局方提交檢查報告。
4.申請人應當認真解決局方在上述檢查過程中提出的問題，并提交該航空器已符合批準的型號設計，所有設計更改均得到批準，航空器處于安全可用狀態(tài)的證明材料。
而未能取得有效適航證的民用航空器，符合一定條件情況下，可以申請?zhí)卦S飛行證。從事下列飛行之一的尚未取得有效適航證的民用航空器，應當取得第一類特許飛行證：
1.為試驗航空器新的設計構(gòu)思、新設備、新安裝、新操作技術及新用途而進行的飛行；
2.為證明符合適航標準而進行的試驗飛行，包括證明符合型號合格證、型號設計批準書、補充型號合格證和改裝設計批準書的飛行、證實重要設計更改的飛行、證明符合標準的功能和可靠性要求的飛行；
3.新飛機的生產(chǎn)試飛；
4.制造人為交付或出口航空器而進行的調(diào)機飛行；
5.制造人為訓練機組而進行的飛行；
6.為航空比賽或展示航空器的飛行能力、性能和不尋常特性而進行的飛行，包括飛往和飛離比賽、展覽、拍攝場所的飛行；
7.為航空器市場調(diào)查和銷售而進行的表演飛行；
8.局方同意的其他飛行。
從事以下飛行之一的尚未取得有效適航證或目前可能不符合有關適航要求但在一定限制條件下能安全飛行的航空器，應當取得第二類特許飛行證：
1.為改裝、修理航空器而進行的調(diào)機飛行；
2.營運人為交付或出口航空器而進行的調(diào)機飛行；
3.為撤離發(fā)生危險的地區(qū)而進行的飛行；
4.局方認為必要的其他飛行。
以上關于適航的文件普遍發(fā)布時間較早，當時我國民用無人機市場遠沒有現(xiàn)在繁榮。隨后，面對逐漸發(fā)展的無人機行業(yè)，據(jù)報道，2009年6月4日民航局頒發(fā)了《關于民用無人機管理有關問題的暫行規(guī)定》，作為對民用無人機的過渡性管理辦法，該規(guī)定要求民用無人機申請人辦理臨時國籍登記證和I類特許飛行證；并要求結(jié)合實際機型特點，按照現(xiàn)行有效的規(guī)章和程序的適用部分對民用無人機進行評審。評審的基本原則是：進行設計檢查，但不進行型號合格審定，不頒發(fā)型號合格證；進行制造檢查，但不進行生產(chǎn)許可審定，不頒發(fā)生產(chǎn)許可證；進行單機檢查，但不進行單機適航審查，不頒發(fā)標準適航證。
2012年1月13日，民航局適航管理文件《民用無人機適航管理工作會議紀要》，此文件明確了單機檢查時以《民用航空器及其相關產(chǎn)品適航審定程序》為基礎，制定具體檢查單和檢測方法；以具體使用環(huán)境下能安全飛行為標準，以確定使用限制為重點，頒發(fā)I類特許飛行證。
2015年年末《使用民用無人駕駛航空器系統(tǒng)開展通用航空經(jīng)營活動管理暫行辦法》在民航局官網(wǎng)征求意見，共收到20封郵件，36條具體意見。來自無人機生產(chǎn)兼經(jīng)營廠商和駕駛員培訓機構(gòu)的意見較為集中，反映了執(zhí)行層面各環(huán)節(jié)取證難、政策不配套等問題。結(jié)合此次征集到的意見，運輸司委托中國航協(xié)通航分會對無人機企業(yè)進行調(diào)研，組織召開研討會，對《辦法》提出了建設性意見，主要包括：一是對無人機類型及用途進行分級分類，豁免或簡化25公斤以下無人機適航、機載無線電臺等取證環(huán)節(jié)，二是進一步降低無人機企業(yè)市場準入門檻，不宜套用設立通航企業(yè)條件，三是設定辦法生效的緩沖期，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。民航局將繼續(xù)深入開展調(diào)研，廣泛聽取行業(yè)意見，針對無人機運行特點完善無人機管理。
2018年3月22日，中國民航局適航司司長徐超群在2018民用無人駕駛航空器發(fā)展國際論壇上表示，民航局計劃制定基于運行風險的適航標準和適航管理體系，目前這項工作剛剛開始，處于調(diào)研階段。目前中國無人機適航管理面臨三大挑戰(zhàn)：一是管理規(guī)章欠缺，適航標準、專業(yè)技術標準空白；二是機型多、技術更新快、運行環(huán)境復雜；三是局方人力資源不足，業(yè)界人才儲備不夠，缺乏經(jīng)驗。為應對上述挑戰(zhàn)，中國民航局計劃基于最大起飛重量、視距范圍、運行環(huán)境、無人機型號和技術、運行區(qū)域等進行綜合的風險評估，制定基于運行風險的適航標準和適航管理體系。
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