土地是農(nóng)民最根本的財(cái)產(chǎn)，如何盤(pán)活土地資源喚醒“沉睡資本”，關(guān)系到億萬(wàn)農(nóng)民切身利益。目前，全國(guó)各地正在緊鑼密鼓開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作， 中國(guó)證券報(bào)記者赴農(nóng)業(yè)大省江西深入調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，確權(quán)工作遇到了測(cè)量技術(shù)相對(duì)不足、人員經(jīng)費(fèi)緊張等問(wèn)題。專(zhuān)家表示，農(nóng)村土地確權(quán)工作是“啃硬骨頭”，對(duì)疑難 問(wèn)題應(yīng)對(duì)癥下藥，依據(jù)法律和政策，充分尊重農(nóng)民意愿，把證頒下去。
合作社主動(dòng)確權(quán)體現(xiàn)改革期待
在“挖掘機(jī)之鄉(xiāng)”江西廣豐縣，橫山鎮(zhèn)廿三都百余戶村民3年前組建了一家種養(yǎng)專(zhuān)業(yè)合作社，以種植當(dāng)?shù)靥禺a(chǎn)馬家柚為主。
頗具特色的是，該合作社除現(xiàn)金參股外，也可以土地參股。合作社規(guī)定有田農(nóng)戶可按每畝1.6股折合用田參股，無(wú)田按每股500元以現(xiàn)金參股，目前以田參股有120畝，約占總股本30%。
廿三都種養(yǎng)專(zhuān)業(yè)合作社理事長(zhǎng)李良忠表示，起初部分農(nóng)民有顧慮，也有因?yàn)橘Y金問(wèn)題而欲以土地參股，為此合作社決定在不改變土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)的基礎(chǔ)上吸收農(nóng)戶土地或資金入股，將土地合理流轉(zhuǎn)，提高土地利用率和產(chǎn)出率。
但在具體操作中，土地參股遇到了難題，特別是評(píng)估作價(jià)。李良忠告訴本報(bào)記者，當(dāng)年馬家柚已經(jīng)種下去，但對(duì)一畝田到底折合多少股的問(wèn)題令大家頭疼，討論了數(shù)個(gè)月后最終由社員大會(huì)表決，決定按每畝1.6股折算。
“因 為馬家柚生產(chǎn)周期一般是5年，陸續(xù)投入要1000元，也意味著每股1000元，而5年的農(nóng)地租金約為1600元，因此以農(nóng)地參股就按每畝1.6股計(jì)算。” 李良忠說(shuō)，次年再以土地入股的還要進(jìn)行折扣，按照30年土地承包期限比例類(lèi)推，具體算法是花了心思的，特別是5年以后，還要衡量現(xiàn)金和田地入股會(huì)不會(huì)懸殊 太大，再進(jìn)行調(diào)整。
據(jù)了解，該合作社入社農(nóng)戶會(huì)在土地經(jīng)測(cè)量后和合作社簽訂參股協(xié)議，目前農(nóng)民手上還沒(méi)有股權(quán)證，仍以臺(tái)賬為主。但未經(jīng)確權(quán)的土地權(quán)屬是否清晰？未來(lái)發(fā)生糾紛時(shí)，農(nóng)民土地的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利能否得到法律保障？仍是問(wèn)題。
在 江西鉛山縣的紫溪鄉(xiāng)，“國(guó)家級(jí)示范社”紫文蔬菜合作社理事長(zhǎng)童小瑞告訴本報(bào)記者，合作社530戶社員均以現(xiàn)金1萬(wàn)元參股，2011年以來(lái)每年每股分紅均超 過(guò)2萬(wàn)元，起初也考慮過(guò)農(nóng)民以土地參股，但農(nóng)民土地難以估價(jià)，另外由于沒(méi)有確權(quán)發(fā)證，土地入股也沒(méi)有具體憑證，在分紅時(shí)恐引起糾紛，而后便擱置了。
土地是農(nóng)民的命根子?？紤]到這些問(wèn)題，廣東在探索發(fā)展土地股份合作時(shí)就明確要求，地方在搞土地股份合作社、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)中，農(nóng)戶需要入社的，要先確權(quán)確地后再加入。
土地“數(shù)字迷局”弊端突出
確權(quán)相當(dāng)于給農(nóng)地發(fā)一本“身份證”，證上包含農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人姓名及基本情況；農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證名稱和編號(hào)；期限和起止日期；發(fā)包農(nóng)村土地的集體經(jīng)濟(jì)組織名稱、土地區(qū)位(坐標(biāo))、土地面積、土地用途；以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)情況等信息。
農(nóng)村土地確權(quán)，不是為了確權(quán)而確權(quán)，其目的在于盤(pán)活農(nóng)村土地，推進(jìn)有序流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，解決未來(lái)“誰(shuí)來(lái)種田”、“怎么種田”的問(wèn)題。
對(duì)于鉛山縣這樣一個(gè)以農(nóng)業(yè)為主的縣來(lái)說(shuō)，農(nóng)村土地是農(nóng)民擁有的最珍貴的集體資產(chǎn)。然而，作為縣農(nóng)業(yè)局局長(zhǎng)，曾廣恒對(duì)自己的“家底”卻心里沒(méi)數(shù)。
“全縣耕地面積有三個(gè)數(shù)字。”曾廣恒告訴本報(bào)記者，計(jì)稅面積是28.8萬(wàn)畝，糧食直補(bǔ)面積是33.4萬(wàn)畝，國(guó)土部門(mén)測(cè)繪面積46萬(wàn)多畝，到底以哪個(gè)為主也說(shuō)不好。
不止鉛山縣存在“數(shù)字迷局”，全國(guó)耕地面積也一樣。2013年底，第二次全國(guó)土地調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)耕地最新數(shù)據(jù)為203077萬(wàn)畝，比原來(lái)掌握數(shù)據(jù)增加2億畝。
一 般認(rèn)為，我國(guó)適宜穩(wěn)定利用的耕地也就是18億畝多，也就是常說(shuō)的“死守18億畝耕地紅線”。業(yè)內(nèi)人士表示，國(guó)土部門(mén)一般按航拍照片圖斑加實(shí)地核查得出數(shù) 據(jù)，而其他統(tǒng)計(jì)部門(mén)的數(shù)據(jù)，是按承包面積、計(jì)稅面積、當(dāng)年土地增減數(shù)綜合計(jì)算得來(lái)的，但這些數(shù)據(jù)分別的來(lái)源并不準(zhǔn)，因?yàn)椴皇菍?shí)有面積。
據(jù)本報(bào)記者了解，土地承包之初，因丈量方式簡(jiǎn)陋和土地肥瘦折算畝數(shù)而導(dǎo)致計(jì)稅面積與實(shí)際面積不符；第二輪土地承包期間為了少繳農(nóng)業(yè)稅，一些農(nóng)民和地方故意瞞報(bào)、少報(bào)土地面積。
“確權(quán)登記以后，重新航拍、現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地勘測(cè)，對(duì)掌握全縣耕地資源有了更充分的證據(jù)，對(duì)全國(guó)來(lái)說(shuō)，為將來(lái)國(guó)家宏觀決策提供第一手資料。”曾廣恒說(shuō)。
確權(quán)是手段而不是目的，盤(pán)活土地，喚起沉睡的巨量資本才是真正的目的。按照《物權(quán)法》要求進(jìn)行確權(quán)登記頒證，能夠賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能，為農(nóng)民通過(guò)入股、抵押、擔(dān)保和流轉(zhuǎn)等形式，增加財(cái)產(chǎn)性收入打通渠道。
過(guò)去，農(nóng)村土地和房屋囿于集體性質(zhì)不能抵押，農(nóng)民貸款只能走聯(lián)戶擔(dān)保，門(mén)檻高、利率高成為最大障礙。曾廣恒表示，以后農(nóng)民土地有了權(quán)證，可以和城市居民的房產(chǎn)一樣到銀行融資抵押貸款。
“做好確權(quán)工作后，要有序推進(jìn)經(jīng)營(yíng)和流轉(zhuǎn)，如果土地確權(quán)工作沒(méi)有做好，土地確權(quán)就會(huì)亂兵上陣。”曾廣恒說(shuō)，應(yīng)在確權(quán)基礎(chǔ)上推進(jìn)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入試點(diǎn)，盤(pán)活農(nóng)村集體資產(chǎn)，讓農(nóng)民通過(guò)壯大集體經(jīng)濟(jì)增收致富。
在 這次確權(quán)中，也出現(xiàn)了一些難題，比如實(shí)測(cè)土地面積與承包合同及原來(lái)的經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)記載有出入。就此，鉛山縣的辦法是，對(duì)二輪合同面積因地塊等級(jí)不同折畝計(jì)算 的，要在登記簿“承包地塊情況”的“承包第二輪合同面積”欄注明，對(duì)出入較大的要對(duì)土地地籍草圖進(jìn)行審核，在村、組進(jìn)行公示，公示無(wú)異議的，對(duì)能確權(quán)等 級(jí)，經(jīng)營(yíng)權(quán)證只填寫(xiě)實(shí)際測(cè)量的面積。
南方丘陵地區(qū)，土地細(xì)碎是普遍情況，難上加難。對(duì)此，賀雪峰認(rèn)為，不僅南方地區(qū)地塊細(xì)碎，而且農(nóng)村正在出現(xiàn)人地分離的情況，即有承包權(quán)的農(nóng)戶進(jìn)城了，而留村種田農(nóng)民卻不得不面對(duì)更加支離破碎的耕地難以耕作。
對(duì)于確權(quán)中的問(wèn)題和難題，一些研究農(nóng)村土地政策的專(zhuān)家表示，為了盤(pán)活農(nóng)村土地，確權(quán)總體來(lái)說(shuō)是好事情，但要充分尊重農(nóng)民意愿，不能引發(fā)農(nóng)村社會(huì)矛盾。
土地確權(quán)須有更深層次配套
記者調(diào)研過(guò)程中，一架無(wú)人機(jī)在鉛山縣永平鎮(zhèn)上空翱翔，僅數(shù)小時(shí)，就將土地實(shí)際面積、空間位置等重要測(cè)繪數(shù)據(jù)采集歸來(lái)。
“大部分航拍面積超過(guò)原承包面積。”負(fù)責(zé)測(cè)繪工作的鉛山縣農(nóng)業(yè)局副局長(zhǎng)王建華告訴本報(bào)記者，10天左右就可以完成全縣18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地航拍工作，精確采集重要外業(yè)測(cè)繪數(shù)據(jù)后再進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)指認(rèn)田塊，保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。
從2008年開(kāi)始，中央一號(hào)文件連續(xù)6年提出開(kāi)展確權(quán)登記試點(diǎn)和擴(kuò)大試點(diǎn)的要求。去年，中央一號(hào)文件更是明確提出：“用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問(wèn)題”。
本報(bào)記者在調(diào)研時(shí)也發(fā)現(xiàn)，確權(quán)工作也遇到了部分農(nóng)民與基層干部對(duì)確權(quán)工作認(rèn)識(shí)不到位，測(cè)量技術(shù)相對(duì)不足、人員經(jīng)費(fèi)緊張等難題。
在鉛山縣紫溪鄉(xiāng)，一位女性村民就向記者表示了擔(dān)憂，問(wèn)為什么要確權(quán)登記，是不是只為了土地流轉(zhuǎn)？以后家庭增加人口了還能不能調(diào)整田畝？
這個(gè)問(wèn)題在確權(quán)工作中較為普遍。在土地二輪承包后，中央明確承包土地“三十年不變”，由于出嫁、娶媳婦、分家等因素，少數(shù)農(nóng)民要求重新調(diào)整承包地，給這次確權(quán)工作也帶來(lái)一定的困難。
與本報(bào)記者同行調(diào)研的另一位鉛山縣農(nóng)業(yè)局的副局長(zhǎng)回答道：“至于調(diào)田，以后在村民小組同意的情況下，村民還可以進(jìn)行調(diào)田。此次確權(quán)是為了明確合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，并不只為了流轉(zhuǎn)，就好比在城里買(mǎi)房，如果沒(méi)有房產(chǎn)證是不行的，但是頒發(fā)房產(chǎn)證就是為了賣(mài)房嗎？不是這樣的邏輯。”
不過(guò)，賀雪峰認(rèn)為，農(nóng)民先調(diào)整田地面積再確權(quán)的要求是完全合理的，目前國(guó)家政策上模糊了30年土地承包到期后是否再調(diào)整土地這一重大問(wèn)題，以至于農(nóng)民合理?yè)?dān)憂，現(xiàn)在確權(quán)了，今后長(zhǎng)久不變，自己利益受損，因此要求先調(diào)地再確權(quán)，這是合理的。
其次，是技術(shù)性難題。土地的形狀千奇百怪、各種各樣，有平原、丘陵、山地等，要真正把它測(cè)量準(zhǔn)確、沒(méi)有異議需要很大的工作量。
“另外，各級(jí)財(cái)政短期內(nèi)籌措資金壓力大。”上饒市農(nóng)業(yè)局農(nóng)經(jīng)管理科相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者。按照30元/畝左右的預(yù)算，整個(gè)上饒市農(nóng)村確權(quán)工作需要近1.3億元財(cái)政經(jīng)費(fèi)，給部分縣(市、區(qū))財(cái)政帶來(lái)了不小壓力。
目前，全國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)工作正在如火如荼進(jìn)行。專(zhuān)家表示，農(nóng)村土地確權(quán)工作是“啃硬骨頭”，對(duì)疑難問(wèn)題應(yīng)對(duì)癥下藥，依據(jù)法律和政策，充分尊重農(nóng)民意愿，把證頒下去，如果證頒不下去，就是做表面文章，確權(quán)工作也就落了空。
土地確權(quán)只是萬(wàn)里長(zhǎng)征的第一步，多位基層領(lǐng)導(dǎo)干部均對(duì)本報(bào)記者表示，在加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)工作的同時(shí)，還應(yīng)該出臺(tái)相關(guān)配套政策，特別是加快農(nóng)村金融改革和城鎮(zhèn)化建設(shè)，推進(jìn)構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，實(shí)實(shí)在在為農(nóng)民辦事，促進(jìn)農(nóng)民增收。
原 中國(guó)科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心副研究員、中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授仇煥廣在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，要盤(pán)活農(nóng)村土地，解決農(nóng)村融資難問(wèn)題，光靠土 地確權(quán)還不行，一方面對(duì)一家一戶而言，僅有的三五畝地即便確權(quán)后也難從銀行貸到多少款，國(guó)家應(yīng)盡快對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行確權(quán)，并從農(nóng)村金融體制上，放開(kāi)農(nóng)村土 地和宅基地進(jìn)行抵押的限制。
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