國土空間規(guī)劃意見出臺一周后，其牽頭機構(gòu)自然資源部罕見高規(guī)格對外發(fā)聲。自然資源部副部長趙龍在27日上午國新辦發(fā)布會上強調(diào)，其頂層設(shè)計和“四梁八柱”已經(jīng)形成，國土空間基礎(chǔ)信息平臺亟待建立。
本月23日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，明確國土空間規(guī)劃體系的建設(shè)思路。在27日的發(fā)布會上，趙龍強調(diào)了《意見》中的四方面內(nèi)容。其一是“多規(guī)合一”在國土空間規(guī)劃中的重要意義；其二強調(diào)了規(guī)劃的法理地位，堅決防止出現(xiàn)“換一屆黨委政府改一次規(guī)劃”的現(xiàn)象；其三要在多規(guī)合一的基礎(chǔ)上推進“多審合一”和“多證合一”；其四確定了自然資源部在其中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地位。
趙龍指出，在實際操作層面要“開門編規(guī)劃”，特別是社會協(xié)同和公眾參與方面要“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”。在此基礎(chǔ)上，抓緊同步建立基礎(chǔ)信息平臺，該平臺要應(yīng)用全國統(tǒng)一的測繪基準(zhǔn)和測繪系統(tǒng)，整合各類空間數(shù)據(jù)，利用先進的信息化手段來構(gòu)建，最終實現(xiàn)全國國土空間規(guī)劃“一張圖”。趙龍強調(diào)，該平臺需要盡快建成，待規(guī)劃編制完以后，能夠馬上利用基礎(chǔ)信息平臺實施監(jiān)管?！兑庖姟分赋?，規(guī)劃編制將在2020年初步完成。
泰伯研究院報告指出，國土空間規(guī)劃催生兩大類市場，一部分是規(guī)劃編制類，約70%的市場由各地事業(yè)單位占據(jù)。另一部分是信息平臺類，主體市場由民營企業(yè)構(gòu)成。國土空間基礎(chǔ)信息平臺的提出，或?qū)U大后者的市場容量。此外，規(guī)劃咨詢市場也將更加活躍。
趙龍透露，自然資源部初步設(shè)想，將報國務(wù)院審批總體規(guī)劃的城市減少到50個以內(nèi)，審查時間控制在90天以內(nèi)。
自然資源部總規(guī)劃師莊少勤介紹，國土空間規(guī)劃的“四梁八柱”可以簡單歸納為“五級三類四體系”。五級為行政級別的層級，三類指規(guī)劃類型，分為總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、相關(guān)的專項規(guī)劃。四體系為規(guī)劃編制審批體系、規(guī)劃實施監(jiān)督體系，以及法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。
以下為發(fā)布會全文實錄：
國新辦新聞發(fā)言人胡凱紅：
女士們、先生們，大家上午好。歡迎出席國務(wù)院新聞辦今天舉辦的新聞發(fā)布會。最近，中央印發(fā)了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，大家都很關(guān)注，今天我們很高興請來了自然資源部副部長趙龍先生，請他向大家介紹有關(guān)情況，并回答大家的提問。出席今天發(fā)布會的還有：自然資源部總規(guī)劃師莊少勤先生，國土空間規(guī)劃局副局長張兵先生。首先有請趙部長做介紹。
自然資源部副部長趙龍：
自然資源部副部長趙龍 圖片來源：國務(wù)院新聞辦
謝謝主持人。女士們、先生們，媒體朋友們，大家上午好！國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)，黨中央、國務(wù)院高度重視。習(xí)近平總書記對國土空間規(guī)劃工作多次作出重要論述，今年3月在參加十三屆全國人民代表大會內(nèi)蒙古代表團審議時再次強調(diào)，“要堅持底線思維，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，立足本地資源稟賦特點、體現(xiàn)本地優(yōu)勢和特色。”今年1月23日，中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，已正式印發(fā)，新華社也已全文發(fā)布，我不再贅述，這里強調(diào)說明四個方面內(nèi)容。
一、貫徹黨中央重大決策部署，堅定不移推進“多規(guī)合一”
新中國成立特別是改革開放以來，各級各類空間規(guī)劃在支撐城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、促進國土空間合理利用和有效保護方面發(fā)揮了積極作用，但也存在規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突，審批流程復(fù)雜、周期過長，地方規(guī)劃朝令夕改等問題。為從體制機制上解決這些問題，按照黨中央部署，國家發(fā)展改革委、原國土資源部、原環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合開展了省級和市縣“多規(guī)合一”試點工作，積累了寶貴經(jīng)驗。在此基礎(chǔ)上，黨中央作出組建自然資源部、實現(xiàn)“多規(guī)合一”、建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的重大決策?！度舾梢庖姟烽_篇強調(diào)：“建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，是黨中央、國務(wù)院作出的重大部署。”可以說，從空間規(guī)劃改革試點、決策到頂層設(shè)計，都是在黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下進行的。下一步，我們將繼續(xù)堅持黨對規(guī)劃工作的領(lǐng)導(dǎo)，按照確定目標(biāo)，堅定不移推進和實施“多規(guī)合一”，形成“一本規(guī)劃、一張藍圖”，建立統(tǒng)一的編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，構(gòu)建統(tǒng)一的基礎(chǔ)信息平臺，形成全國國土空間開發(fā)保護“一張圖”，落實好《若干意見》各項部署，實現(xiàn)國土空間開發(fā)保護更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)。
二、堅持科學(xué)編制，嚴(yán)格實施監(jiān)督
習(xí)近平總書記指出，“規(guī)劃科學(xué)是最大的效益,規(guī)劃失誤是最大的浪費,規(guī)劃折騰是最大的忌諱”。要提高規(guī)劃編制科學(xué)性。落實新發(fā)展理念，堅持以人民為中心，促進高質(zhì)量發(fā)展，在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)上，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間，劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等管控邊界，優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)布局，保護生態(tài)屏障，開展生態(tài)保護和修復(fù)，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，延續(xù)歷史文脈，突出地域特色。要強化規(guī)劃實施監(jiān)管權(quán)威性。規(guī)劃一經(jīng)批復(fù)，就具有法律效力，任何部門和個人不得隨意修改、違規(guī)變更，堅決防止出現(xiàn)換一屆黨委政府改一次規(guī)劃的現(xiàn)象。堅持先規(guī)劃、后實施，嚴(yán)禁違規(guī)建設(shè)；堅持按法定程序修改規(guī)劃，嚴(yán)格審批。對國土空間規(guī)劃編制實施過程中的違規(guī)違紀(jì)違法行為，要嚴(yán)肅追究責(zé)任。
三、堅持“放管服”改革，著力提高行政效率
積極落實黨中央、國務(wù)院推進政府職能轉(zhuǎn)變、深化“放管服”改革要求。在規(guī)劃審批中，要減少報國務(wù)院審批的城市數(shù)量，同時按照“管什么就批什么”原則，精簡規(guī)劃審批內(nèi)容，重點從目標(biāo)定位、底線約束、控制性指標(biāo)、相鄰關(guān)系等方面進行控制性審查，大幅壓縮審批時間，提高行政效率；要結(jié)合“多規(guī)合一”，推進用地審批和規(guī)劃許可“多審合一”“多證合一”，切實優(yōu)化營商環(huán)境，體現(xiàn)“多規(guī)合一”改革效果。
四、堅持上下聯(lián)動、多方合作、久久為功，一張藍圖干到底
《若干意見》的發(fā)布，標(biāo)志著國土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計和“四梁八柱”基本形成。建立一個全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系是一項系統(tǒng)性工程，不可能一蹴而就。需要各地區(qū)各部門按照黨中央、國務(wù)院部署，明確目標(biāo)要求，落實主體責(zé)任，上下聯(lián)動，形成合力，以釘釘子精神久久為功，一張藍圖干到底。
自然資源部將強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，切實負(fù)起責(zé)任，會同有關(guān)部門按照國土空間規(guī)劃體系總體框架，整體謀劃布局，不斷完善制度設(shè)計，抓緊建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，把每一寸土地規(guī)劃得清清楚楚、明明白白，形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局，把黨中央、國務(wù)院的重大決策部署落實、落地。
中央電視臺記者：我的問題是新的國土空間規(guī)劃與原來的，也就是我們現(xiàn)在現(xiàn)有的主體功能區(qū)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃等這些空間規(guī)劃，它們之間有什么區(qū)別和新的特點是什么？謝謝。
趙龍：
謝謝你的提問。這一次國土空間規(guī)劃體系是按照國家的總體改革要求進行的，與原有的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃還有其他的空間類規(guī)劃相比，新的空間規(guī)劃體系首先是更加注重落實新發(fā)展理念，促進高質(zhì)量發(fā)展，更加注重堅持以人民為中心，滿足人民對高質(zhì)量美好生活的愿望，更加致力于提高空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是總的指導(dǎo)思想，以及與原有空間規(guī)劃最主要的區(qū)別。
具體有幾個方面：
第一，新的規(guī)劃體系有利于實現(xiàn)“多規(guī)合一”。大家知道，我剛才也提到，我們過去的空間規(guī)劃類型很多，同時各個規(guī)劃之間相互協(xié)調(diào)不夠，交叉重疊比較多。這次黨中央、國務(wù)院明確將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃相融合，今后就是一個名稱，叫做國土空間規(guī)劃。同時形成一個平臺，即國土空間基礎(chǔ)信息平臺，形成全國的國土空間規(guī)劃“一張圖”，從而實現(xiàn)規(guī)劃編制更加科學(xué)，實施監(jiān)管更加嚴(yán)格，這是一個新的特點。
第二，這是體現(xiàn)國家意志的約束性規(guī)劃。這次文件里明確規(guī)定，國土空間規(guī)劃是自上而下編制，同時還規(guī)定下級規(guī)劃要服從上級規(guī)劃，專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃要落實總體規(guī)劃。目的是要把黨中央、國務(wù)院的重大決策部署，把國家安全戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略等國家戰(zhàn)略，通過約束性指標(biāo)和管控邊界逐級落實到最終的詳細規(guī)劃等實施性規(guī)劃上，保障國家重大戰(zhàn)略落實和落地。因為我們過去的規(guī)劃有不同的管制方式，比如土地利用總體規(guī)劃是自上而下組織編制，但是城鄉(xiāng)規(guī)劃可能更加注重的是本地區(qū)的發(fā)展，是一個缺乏上下聯(lián)通的管理模式。
第三，這是一個強化規(guī)劃權(quán)威的規(guī)劃體系。這次《若干意見》非常明確，第一是明確國土空間規(guī)劃的法定性，提到國土空間規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和個人不得隨意修改和違規(guī)變更，改變了過去規(guī)劃調(diào)整比較隨意、朝令夕改等問題。第二是明確規(guī)定要先規(guī)劃、后實施，各項開發(fā)建設(shè)活動要符合規(guī)劃，不能違規(guī)進行建設(shè)。第三是規(guī)劃也不是一成不變的，但對規(guī)劃的調(diào)整和修改要有嚴(yán)格的限制。限制大致包括以下幾個方面：一是國家新的重大戰(zhàn)略變化和調(diào)整；二是國家重大建設(shè)項目的調(diào)整；三是行政區(qū)劃的調(diào)整；四是在定期評估中，如果發(fā)現(xiàn)規(guī)劃與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展出現(xiàn)了一些不相適應(yīng)的內(nèi)容，也可以進行調(diào)整。但是這些調(diào)整規(guī)定了明確的前置條件，就是必須先征得規(guī)劃原審批機關(guān)的同意，才能相應(yīng)地按程序進行調(diào)整；第四是明確嚴(yán)格規(guī)劃的實施監(jiān)管，要求管控邊界和約束性指標(biāo)要落地；第五是對違反規(guī)劃的行為進行嚴(yán)格查處。這些規(guī)定使規(guī)劃在權(quán)威性方面更加嚴(yán)格，實施監(jiān)管更加嚴(yán)格。
第四，這是一個用先進技術(shù)支撐的規(guī)劃體系。為什么這么說呢？這次《若干意見》明確提出，要建立全國統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)信息平臺，并形成全國國土規(guī)劃的“一張圖”。信息平臺建設(shè)也有明確的要求，就是要利用最新的自然資源調(diào)查數(shù)據(jù)，應(yīng)用全國統(tǒng)一的測繪基準(zhǔn)和測繪系統(tǒng)，整合各類空間數(shù)據(jù)，利用先進的信息化手段來構(gòu)建全國統(tǒng)一的空間基礎(chǔ)信息平臺。同時結(jié)合各地編制的規(guī)劃，形成全國統(tǒng)一的“一張圖”。就保證了下一步在規(guī)劃實施監(jiān)管方面更加科學(xué)，更加有效，手段也更加先進。
最后，這是落實“放管服”改革的規(guī)劃體系。剛才跟大家介紹了，這次對規(guī)劃審批怎么提高行政審批效率提了很多要求。比如說，減少報國務(wù)院審查總體規(guī)劃的城市數(shù)量，二是按照管什么就批什么的原則，重點實行控制性審查，減少過去審查內(nèi)容承載過多的問題。同時把縣以下的規(guī)劃審批權(quán)力交給省級政府，這樣更能提高效率。同時，實現(xiàn)“多規(guī)合一”以后，使我們有機會按照“放管服”改革的要求，改進用地審批和其他行政許可，切實改善營商環(huán)境，提高行政審批效率，促進營商環(huán)境更加優(yōu)化、更加有利。大概是這幾個方面。謝謝。
光明日報記者：趙部長您剛才在發(fā)言中提出“四梁八柱”基本形成，我的問題是國土空間規(guī)劃體系的“四梁八柱”具體是指的哪些內(nèi)容？謝謝。
趙龍：下面請莊少勤總規(guī)劃師來回答這個問題。
自然資源部總規(guī)劃師莊少勤:
自然資源部總規(guī)劃師莊少勤圖片來源：國務(wù)院新聞辦
剛才趙龍副部長介紹了文件發(fā)布以后“四梁八柱”已基本形成，我們知道，這次國土空間規(guī)劃體系的改革是國家系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性改革的重要組成部分，國土空間規(guī)劃“四梁八柱”的構(gòu)建，也是按照國家空間治理現(xiàn)代化的要求來進行的系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性構(gòu)建。我們可以把它簡單歸納為“五級三類四體系”。
具體可以這樣分，從規(guī)劃運行方面來看，我們可以把規(guī)劃體系分為四個子體系：按照規(guī)劃流程可以分成規(guī)劃編制審批體系、規(guī)劃實施監(jiān)督體系，從支撐規(guī)劃運行角度有兩個技術(shù)性體系，一是法規(guī)政策體系，二是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。這四個子體系共同構(gòu)成國土空間規(guī)劃體系。跟以往的規(guī)劃體系相比，我認(rèn)為一方面是著力改善了大家比較關(guān)注的規(guī)劃編制審批的環(huán)節(jié)，同時特別加強了規(guī)劃的實施監(jiān)督。對兩個基礎(chǔ)體系也是按照新時代的新要求進行了重構(gòu)。
《若干意見》指出，2020年要基本建立國土空間規(guī)劃體系。去年自然資源部組建以來，我們就著手來推動這四個子體系重構(gòu)的前期工作，目前已經(jīng)形成了一些階段性成果。隨著《若干意見》印發(fā)以后，相關(guān)的一些成果也會陸續(xù)發(fā)布。這是從規(guī)劃運行體系的角度來看。
另一方面，從規(guī)劃層級和內(nèi)容類型來看，我們可以把國土空間規(guī)劃分為“五級三類”。“五級”是從縱向看，對應(yīng)我國的行政管理體系，分五個層級，就是國家級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級。當(dāng)然不同層級規(guī)劃的側(cè)重點和編制深度是不一樣的，其中國家級規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性，省級規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性，市縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃側(cè)重實施性。這里需要說明的是，并不是每個地方都要按照五級規(guī)劃一層一層編，有的地方區(qū)域比較小，可以將市縣級規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃合并編制，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可以以幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元進行編制。
“三類”是指規(guī)劃的類型，分為總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、相關(guān)的專項規(guī)劃?？傮w規(guī)劃強調(diào)的是規(guī)劃的綜合性，是對一定區(qū)域，如行政區(qū)全域范圍涉及的國土空間保護、開發(fā)、利用、修復(fù)做全局性的安排。詳細規(guī)劃強調(diào)實施性，一般是在市縣以下組織編制，是對具體地塊用途和開發(fā)強度等作出的實施性安排。詳細規(guī)劃是開展國土空間開發(fā)保護活動，包括實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項目規(guī)劃許可，進行各項建設(shè)的法定依據(jù)。這次我們特別明確，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，將村莊規(guī)劃作為詳細規(guī)劃，進一步規(guī)范了村莊規(guī)劃。相關(guān)的專項規(guī)劃強調(diào)的是專門性，一般是由自然資源部門或者相關(guān)部門來組織編制，可在國家級、省級和市縣級層面進行編制，特別是對特定的區(qū)域或者流域，比如我們正在開展的長江經(jīng)濟帶流域，或者城市群、都市圈這種特定區(qū)域，或者特定領(lǐng)域，比如說交通、水利等等，為體現(xiàn)特定功能對空間開發(fā)保護利用作出的專門性安排。這是三類相關(guān)專項規(guī)劃的類型。
剛才您問到具體內(nèi)容有哪些？我這里需要再補充強調(diào)一下，這次新的國土空間規(guī)劃體系“四梁八柱”，不是簡單換一個名稱，比如說我們把它統(tǒng)稱為國土空間規(guī)劃，也不是形式上的拼湊，我認(rèn)為體現(xiàn)的是生態(tài)文明新時代空間供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求?！度舾梢庖姟防锩嫣貏e強調(diào)，新的規(guī)劃要體現(xiàn)戰(zhàn)略性，提高科學(xué)性，強化權(quán)威性，加強協(xié)調(diào)性，注重操作性，要實現(xiàn)國土空間開發(fā)保護更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)。因此，“多規(guī)合一”以后的國土空間規(guī)劃要在原來的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，融合它們的優(yōu)勢，既注重宏觀也注重微觀，既注重自然也注重人文，既有管控也有發(fā)展，既注重技術(shù)性能也注重政策性，既要研究實體空間也關(guān)注經(jīng)濟社會問題，既要強調(diào)全國的統(tǒng)一性也考慮到地方因地制宜的差異性。所以新的國土空間規(guī)劃要按照文件里指出的，要成為能用、好用、管用的規(guī)劃。所謂“能用”，我理解為要適應(yīng)新時代要求，適合于國情。所謂“管用”，就是要能夠解決空間治理和空間發(fā)展的問題。所謂“好用”就是運行成本要低、效率要高，切實提高空間治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平，為實現(xiàn)兩個一百年的目標(biāo)和中華民族永續(xù)發(fā)展提供支撐，也為全球生態(tài)文明建設(shè)作出我們應(yīng)有的貢獻。謝謝。
經(jīng)濟日報社記者：我的問題是《若干意見》已經(jīng)對國土空間規(guī)劃提出了路線圖和時間表，應(yīng)該說這個藍圖我們已經(jīng)繪出來了，但是如果它真正要落實的話，應(yīng)該是一個系統(tǒng)的工程，地方政府這一塊接下來應(yīng)該怎么樣做好進一步的工作？謝謝。
趙龍:
謝謝你的提問。剛才說到了國土空間規(guī)劃路線圖和“四梁八柱”已經(jīng)確定，現(xiàn)在當(dāng)務(wù)之急是加快建立各項制度，同時著手開展規(guī)劃的編制工作。從地方政府的角度，《若干意見》也明確規(guī)定，要求加強組織領(lǐng)導(dǎo)，要求加快編制進度。在國家的統(tǒng)一部署下，當(dāng)前地方政府可能要重點做好以下工作：
第一，加強組織領(lǐng)導(dǎo)?！度舾梢庖姟芬蟀衙恳淮缤恋匾?guī)劃得清清楚楚，形成有利于空間開發(fā)保護的格局。要求落實國土空間開發(fā)保護的主體責(zé)任，主要負(fù)責(zé)同志要親自抓，組建規(guī)劃的編制專班，明確責(zé)任分工，同時提出要加強經(jīng)費保障，加強宣傳，加強實施監(jiān)管等一系列要求。大家知道，組織上的保障是一個非常重要的保障，這是當(dāng)前地方黨委和政府首先要做的一項工作。
第二，做好前期準(zhǔn)備工作。剛才說了，因為我們這個規(guī)劃是自上而下編制，在編制的過程中，要自上而下、上下結(jié)合、壓茬推進，現(xiàn)在全國的國土空間規(guī)劃已經(jīng)開始著手編制，國家級規(guī)劃制定的各項指標(biāo)和管控邊界要逐步落實到省和市縣一級的規(guī)劃中。在約束性指標(biāo)下達之前，各級地方黨委政府要做好前期工作，主要有幾個方面：
第一要做好雙評價，我們所說的雙評價，一是資源環(huán)境承載能力評價，二是國土空間開發(fā)適宜性評價。說白了，就是有多少資源干多少事，用資源的約束來實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，落實新發(fā)展理念。第二做好基礎(chǔ)性工作，要收集最新規(guī)劃編制的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，包括調(diào)查的數(shù)據(jù)、相關(guān)空間規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，還有各地國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的一些數(shù)據(jù)，來作為編制國土空間規(guī)劃的前提和基礎(chǔ)。這些前期工作各地方現(xiàn)在也正在做。第三要堅持“開門編規(guī)劃”。為了保證規(guī)劃的科學(xué)性，要堅持上下結(jié)合、社會協(xié)同、公眾參與的組織方式。特別是在社會協(xié)同和公眾參與方面，因為這個規(guī)劃最后給大家用的，要體現(xiàn)生活空間、生產(chǎn)空間和生態(tài)空間的統(tǒng)籌布局，所以發(fā)揮公眾參與的作用非常重要。同時，我們還提出要發(fā)揮不同領(lǐng)域?qū)＜业淖饔?。這句話的意思是要專業(yè)的人做專業(yè)的事，因為國土空間規(guī)劃不僅僅是一個方面的事情，它涉及到自然的、經(jīng)濟的、文化的、歷史的等各個方面，所以需要各方面的專家來參與。在各方面專家不同意見的共同指導(dǎo)和相互融合中，形成空間規(guī)劃布局結(jié)構(gòu)達到最優(yōu)和最科學(xué)。第四現(xiàn)在要抓緊同步建立基礎(chǔ)信息平臺。剛才講了基礎(chǔ)信息平臺要抓緊構(gòu)建，原來各地可能有一些相關(guān)的信息系統(tǒng)，下一步要按照全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，按照統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的技術(shù)規(guī)則，包括測繪基準(zhǔn)、測繪體系和先進的信息化技術(shù)，開始著手搭建基礎(chǔ)信息平臺，盡快建成，待規(guī)劃編制完以后，能夠馬上利用基礎(chǔ)信息平臺實施監(jiān)管。第五統(tǒng)籌規(guī)劃管理的各個環(huán)節(jié)。這里最重要的還是要樹立規(guī)劃的權(quán)威意識。在規(guī)劃編制、規(guī)劃實施和規(guī)劃體系建立過程中，希望各級黨委政府一定要樹立規(guī)劃的權(quán)威意識，要保證規(guī)劃一旦批準(zhǔn)，就要認(rèn)真執(zhí)行。這個權(quán)威性要體現(xiàn)在從規(guī)劃編制到規(guī)劃管理的各個環(huán)節(jié)，而不是說最后到實施的時候才要想起這件事?？茖W(xué)規(guī)劃是一個基礎(chǔ)，需要強調(diào)的是要心無旁鶩，在思想上就要強化規(guī)劃要貫徹執(zhí)行的意識，要久久為功，要一張藍圖干到底，而不是說在規(guī)劃編制過程中總想下一步可能要修改。文件中對規(guī)劃修改有嚴(yán)格的程序要求，各級地方黨委和政府一定要強化這種意識，這樣才能保證規(guī)劃的權(quán)威和管用。謝謝。
中國日報社記者：我想問一下過去我們在民間有很多關(guān)于政府規(guī)劃的看法，有的人說“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”，還有人說“政府一換屆，規(guī)劃也就跟著換屆了”。我想問一下我們新的國土空間規(guī)劃體系怎么樣解決規(guī)劃落地困難和朝令夕改這兩個問題。謝謝。
趙龍:
謝謝你的提問。你提到的這個問題在過去的一段時間確實存在，因為我也在地方做過副市長，也確實看到，在規(guī)劃的調(diào)整過程中不能說隨意，程序上是比較簡單的，確實造成你說的經(jīng)常出現(xiàn)換一屆黨委政府可能就修改一次規(guī)劃的現(xiàn)象，甚至也出現(xiàn)過這一屆政府提出要往東邊發(fā)展，下一屆政府可能要提出往西邊發(fā)展，把規(guī)劃的落實搞得七零八落、支離破碎。
剛才你提到的規(guī)劃的權(quán)威性涉及兩個方面的問題，第一是如何保證規(guī)劃編制的科學(xué)性，第二是如何保證規(guī)劃實施監(jiān)管的嚴(yán)肅性。因為規(guī)劃科學(xué)是基礎(chǔ)，如果這個規(guī)劃不科學(xué)，很難達到實施的權(quán)威性。嚴(yán)格監(jiān)管是保障，只有嚴(yán)格監(jiān)管才能保證規(guī)劃的落地。對于規(guī)劃的科學(xué)性，規(guī)劃本身關(guān)注的是空間格局和功能布局，是空間布局和結(jié)構(gòu)的整體優(yōu)化，是需要統(tǒng)籌謀劃的。我們中華文化一直叫謀定而后動，如果不謀定好，可能你造成的失誤和損失是無法挽回的。所以習(xí)近平總書記強調(diào)，規(guī)劃的科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃的失誤是最大的浪費。在科學(xué)性方面重點要把握幾個方面：
一是基礎(chǔ)工作要扎實，要做好資源的“雙評價”，要用最新的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和最先進的技術(shù)手段來編制規(guī)劃。
二是要體現(xiàn)國家意志，要把黨中央、國務(wù)院的決策部署，把國家發(fā)展戰(zhàn)略通過自上而下規(guī)劃編制層層落實，特別是一些約束性指標(biāo)的傳導(dǎo)和落實。比如生態(tài)文明建設(shè)，比如新發(fā)展理念，國家都有一些重要的管控指標(biāo)，要把它們通過國家、省、市、縣一直落實到詳細規(guī)劃上。同時，中央要求劃定好“三條線”，即生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。這三條管控邊界也要通過規(guī)劃層級層層落實，體現(xiàn)戰(zhàn)略性。
三是要明確生態(tài)文明建設(shè)的要求。這次規(guī)劃，剛才莊總規(guī)劃師也介紹到，一個很大的特點是強調(diào)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，強調(diào)節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，強化山水林田湖草是一個生命共同體的理念。這里對生態(tài)文明建設(shè)有很多的要求。舉幾個具體的例子，比如要實施生態(tài)環(huán)境的分區(qū)管控，要保護好生態(tài)屏障，要構(gòu)建好生態(tài)網(wǎng)絡(luò)和生態(tài)廊道，要做好生態(tài)保護的修復(fù)等等，這些問題都要在規(guī)劃的過程中體現(xiàn)出來。
四是要優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局。這個規(guī)劃，剛才也介紹到還有一個很大的特點，就是要以人民為中心，我們國家現(xiàn)在主要矛盾發(fā)生了變化，變成了人民群眾對美好生活的向往和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，這種不平衡不充分的矛盾也要在空間規(guī)劃上得以一定程度的解決。比如如何統(tǒng)籌布局的問題，如何做好基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的問題，如何滿足基本公共服務(wù)的問題，如何做好住房、醫(yī)療、文化、體育、養(yǎng)老、教育等各方面的用地保障，還有如何把社區(qū)構(gòu)建得更加舒適宜居，有更多的公共開放空間。同時要保證城市的安全，包括公共安全、防災(zāi)減災(zāi)安全，這些方面都是規(guī)劃里要充分考慮的。還要傳承歷史文脈，體現(xiàn)風(fēng)貌特色和地域特征。
五是開門編規(guī)劃，特別強調(diào)要公眾參與，公眾參與是一個民主的過程，同時也是落實規(guī)劃宣傳規(guī)劃的過程，只有在規(guī)劃編制過程中，把大家的一些疑慮、大家的一些矛盾、大家的一些問題充分協(xié)商和解決后，才能使這個規(guī)劃更加科學(xué)、更加有利于實施。
六是發(fā)揮專家的作用。專業(yè)的人干專業(yè)的事。過去遇到過，也聽說過，很多的規(guī)劃調(diào)整是由行政來主導(dǎo)的，當(dāng)然行政主導(dǎo)也沒有錯，但是一定要有專家意見的充分表達，這樣才能保證規(guī)劃的科學(xué)性。
七是一些手段的應(yīng)用，比如城市設(shè)計、鄉(xiāng)村營造、大數(shù)據(jù)等等，這些理念和方法要應(yīng)用進去。第一是保證規(guī)劃的科學(xué)性，第二是在實施監(jiān)管方面樹立一個理念，就是再好的規(guī)劃如果你不認(rèn)真執(zhí)行，不落實到底，最后也不是一個好規(guī)劃，或者是一個差規(guī)劃。為什么這樣說？規(guī)劃實際上就是畫出一張藍圖，本來我們想畫一個風(fēng)景優(yōu)美山水畫，最后你今天改一下，明天改一下，今天涂一下，明天涂一下，最后可能就像大家講的笑話一樣，畫張飛最后變成畫石頭，最后沒辦法只能搞成一個黑色的扇面。所以說規(guī)劃的實施也是非常重要的。
習(xí)近平總書記提出，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。如何避免折騰？剛才也介紹了，《若干意見》里已經(jīng)有了明確規(guī)定，第一是強調(diào)規(guī)劃的權(quán)威性，規(guī)劃一經(jīng)確定就具有法律效力。第二是堅持先規(guī)劃后實施。第三是對于規(guī)劃的調(diào)整有嚴(yán)格的限制條件和程序要求。第四是上級部門要加強對規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)管。第五是對違法違規(guī)行為要嚴(yán)肅查處。這樣才能保證規(guī)劃的權(quán)威性。當(dāng)然科學(xué)性也好、權(quán)威性也好，制度規(guī)定是一個重要的方面，更重要的是大家從落實新發(fā)展理念上來重視、來認(rèn)識，來執(zhí)行。制度和理念共同結(jié)合，才能能夠切實解決剛才您提到的“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”這樣的問題，從而實現(xiàn)空間治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，保證“一張藍圖繪到底”。謝謝。
總臺國廣記者：想問一下國土空間規(guī)劃體系建立有沒有具體的時間表?在新規(guī)劃編制審批完成前，如何與現(xiàn)有的規(guī)劃做好銜接?謝謝。
趙龍：這個問題請張兵副局長來回答。
國土空間規(guī)劃局副局長張兵：
國土空間規(guī)劃局副局長張兵圖片來源：國務(wù)院新聞辦
謝謝你的提問。按照您提的問題，我先講講目標(biāo)。在《若干意見》的文件里已經(jīng)非常明確了我們建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的時間表，我們有三個重要的時間節(jié)點，第一是到2020年基本建立國土空間規(guī)劃體系，逐步建立起“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系，實施監(jiān)管體系，法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。剛才莊總規(guī)劃師也講到了“四梁八柱”的規(guī)劃體系。2020年底要基本完成市縣以上國土空間總體規(guī)劃的編制，在先進的數(shù)字技術(shù)和統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，逐步形成全國統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，建立形成全國國土空間開發(fā)保護的“一張圖”。第二是到2025年要健全國土空間規(guī)劃的法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。這是一個非常重要的基礎(chǔ)性工作，同時全面實施國土空間的監(jiān)測預(yù)警和績效考核機制，形成以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一的用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護制度。第三是到2035年，和十九大報告給我們設(shè)定2035年大的目標(biāo)是一致的，要全面提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。基本形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山青水秀的國土空間開發(fā)保護格局，讓我們國土空間開發(fā)保護能夠達到一個安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)。這是我們在三個時點上的安排。
剛才提到的第二個問題，是關(guān)于和現(xiàn)有規(guī)劃的銜接。這部分工作我從三個方面展開：
第一，要加快開展全國的國土空間規(guī)劃編制工作。這是非常重要的一項工作，這個工作是我們整個國土空間開發(fā)保護利用修復(fù)的一個總綱，體現(xiàn)的是戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性的安排，是非常重要的內(nèi)容。這個規(guī)劃由自然資源部和相關(guān)部門一起來組織編制，最后要由黨中央、國務(wù)院審定后向全國公布，這就是全國需要共同遵循的“一張圖”。目前各省已經(jīng)在開展省級國土空間規(guī)劃的編制，在一些特定的區(qū)域或流域也已經(jīng)開展相關(guān)規(guī)劃的編制工作。比如自然資源部正在組織編制長江經(jīng)濟帶覆蓋11個省市的國土空間規(guī)劃，同時在市縣這個層面，國土空間總體規(guī)劃也在逐步展開。剛才趙部長也講到如何讓地方政府發(fā)揮主體責(zé)任，抓緊把這項工作盡快啟動，形成規(guī)劃成果，目的是要明確國土空間開發(fā)保護利用在各個空間尺度上的規(guī)劃依據(jù)，讓整個開發(fā)保護修復(fù)的行動有規(guī)可依。這是我們要做的第一項工作。
第二，目前，我們還有一部分法定規(guī)劃在有效期內(nèi)運行，在新的規(guī)劃沒有完成前的過渡時期內(nèi)，我們要做的很重要的一項工作，是對現(xiàn)行的城市或者鎮(zhèn)的總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，在實施中存在矛盾的差異圖斑進行協(xié)調(diào)性、一致性處理，保證營商環(huán)境有一個非常順暢的銜接。但是在做好協(xié)調(diào)性和一致性處理的過程中，有四個“不得突破”：第一是不得突破我們土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保有量等約束性指標(biāo);第二是不得突破已經(jīng)確定的生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田控制線;第三是不得突破城市、鎮(zhèn)的總體規(guī)劃所確定的禁止建設(shè)區(qū)等規(guī)劃強制性內(nèi)容;第四是不得突破新的國土空間規(guī)劃提出的一些新的管理要求。這四個“不得突破”是在協(xié)調(diào)性和一致性中間的工作底線，是非常重要的。
第三，在規(guī)劃立法方面的工作。目前，《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》都是有效法律，我們要繼續(xù)落實好這些法律，同時要加快國土空間規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)工作。自然資源部也將牽頭抓緊梳理和國土空間規(guī)劃相關(guān)的現(xiàn)行法律法規(guī)和部門規(guī)章，對“多規(guī)合一”改革涉及到要突破現(xiàn)行法律法規(guī)的有關(guān)內(nèi)容要進行梳理，按程序報批，取得授權(quán)以后進行實施，做好過渡期內(nèi)法律法規(guī)的銜接工作。謝謝。
中國新聞社記者：我們了解到之前有不少人反映包括城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃審批過程十分漫長，請問在這次國土空間規(guī)劃當(dāng)中，在提高審批效率方面有哪些考慮?謝謝。
趙龍:
謝謝。原來的土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃，重點是這兩個規(guī)劃，確實存在著審批比較慢的問題，甚至出現(xiàn)過規(guī)劃的審批之日就是規(guī)劃的期限到期之時，這也對規(guī)劃的權(quán)威性造成了很大的影響。這一次實現(xiàn)“多規(guī)合一”，對進行規(guī)劃審批制度改革、投資審批制度改革都提供了一個很好的條件。文件明確要求，要解決規(guī)劃審批周期過長的問題，大幅壓縮規(guī)劃的審批時間。主要有幾個方面，我們現(xiàn)在也是在研究，馬上要制定審批的辦法。
第一，減少報國務(wù)院審批總體規(guī)劃的城市數(shù)量。過去土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃報國務(wù)院審批的城市，土地利用總體規(guī)劃是106個，城市總體規(guī)劃報國務(wù)院審批的是108個，這里面是31個省會城市和直轄市，還有五個計劃單列市，是36個，剩下的主要是按城市規(guī)模來確定的。這個量非常大。所以這一次我們下決心要體現(xiàn)地方對規(guī)劃的自主權(quán)，主要是落實國家的控制性指標(biāo)和管控邊界。我們考慮國務(wù)院審批城市重點是計劃單列市、省會城市、直轄市這三類，一共是36個城市，其他指定城市要大大減少。我們有一個初步設(shè)想的名單，大概在50個以下，起碼在審批數(shù)量上要減少一半。
第二，改變審查的內(nèi)容。過去的審查承載了太多的東西，偏重于技術(shù)性審查，特別是對于規(guī)劃內(nèi)容好不好、合理不合理等都進行審查。這一次《若干意見》里面非常明確，就是叫管什么就批什么，上一級政府審查下一級政府的規(guī)劃，要明確上一級政府對下一級政府規(guī)劃有什么要求，從技術(shù)性審查轉(zhuǎn)換到控制性審查。重點審查發(fā)展目標(biāo)、約束性指標(biāo)、管控邊界、相鄰關(guān)系這四個方面，審查內(nèi)容會大大減少。我們有一個初步的設(shè)想，就是把報國務(wù)院審批總體規(guī)劃的審查時間盡量控制在90天之內(nèi)。
第三，取消了編制大綱或叫規(guī)劃綱要的審查環(huán)節(jié)，就是在規(guī)劃成果正式上報前的一個中間審查環(huán)節(jié)，減少重復(fù)性的審查，取消這個環(huán)節(jié)也可以壓縮時間。
第四，對于市縣一級不是報國務(wù)院批準(zhǔn)的城市審查的內(nèi)容和程序，由省一級人民政府根據(jù)自身的實際情況來確定。把這個權(quán)力交給了地方，地方根據(jù)自身的實際確定審批的內(nèi)容和程序，這樣也會進一步提高審批的效率。
總體上說，我們希望結(jié)合新的規(guī)劃體系的建立，把規(guī)劃審查的行政效率大幅度提高。
之前我也做過了介紹，這次“多規(guī)合一”為我們優(yōu)化營商環(huán)境，促進投資體制改革提供了一個非常好的機會和條件。大家知道，原來土地的審批是遵循土地利用規(guī)劃，規(guī)劃許可的審批主要遵循的是城市規(guī)劃，這兩個規(guī)劃因為之間不融合，甚至是不協(xié)調(diào)，各有各的審批體系，各有各的審批內(nèi)容，但是在實踐中我們也發(fā)現(xiàn)這兩個審批有很多內(nèi)容相近、相互重復(fù)，甚至是相互制約的情況，這次機構(gòu)改革，第一個是把兩個規(guī)劃整合到一起，形成一個“多規(guī)合一”的體系。第二個是職能統(tǒng)一轉(zhuǎn)到自然資源部，一個部門來管理，這樣對于我們同類項合并，簡化投資審批手續(xù)，實行“放管服”，改善營商環(huán)境提供了非常好的條件。
自然資源部也已經(jīng)起草了一個通知，這個通知名字最后還要進一步確定，基本上叫以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)，推進用地和規(guī)劃許可的叫“多審合一”、“多證合一”。具體是同一個事項由一個部門來管理，同一個階段的審查，同一類事項要進行整合。具體的講，大家對投資審批比較熟悉的可能知道，在項目立項階段，原來項目立項在用地規(guī)劃上有兩個前置條件，一是用地的預(yù)審，二是用地的規(guī)劃選址意見書。這兩個審查內(nèi)容有很多相近的地方，這次我們決定將兩個審查合并，變成一項審查內(nèi)容，叫一個窗口接件，一個事項辦理，最后一個窗口發(fā)放。
另外，正式的用地審批階段，原來規(guī)劃上有建設(shè)用地規(guī)劃許可證，土地上有建設(shè)用地批準(zhǔn)書和劃撥決定書，同時出讓的地還要簽訂合同，這也是功能非常相近的，我們也準(zhǔn)備把這三個事項合并，建設(shè)用地規(guī)劃許可、用地批準(zhǔn)書和劃撥決定書合并，變成一個事項。同時，對于項目位置相對比較固定，也可以把建設(shè)工程規(guī)劃許可把它適當(dāng)進行合并，我們也做了一個基本的測算，這樣通過這種方式可以大大減少用地和規(guī)劃的審批時間，為我們的投資領(lǐng)域的工程建設(shè)領(lǐng)域的審批制度改革提供一個很好的樣板。這也是黨中央進行空間規(guī)劃體制的改革，實行“多規(guī)合一”的一個非常重要的內(nèi)容。
需要說明的是，因為這兩項改革都涉及到現(xiàn)有的法律的修改，在法律修改之前，我們采用一些技術(shù)性的方法，我剛才說的一個窗口受理，同時審查，最后一個窗口發(fā)放。下一步，隨著空間規(guī)劃的法規(guī)政策體系的完善，我們要對現(xiàn)有的法規(guī)體系進行重新構(gòu)建，對現(xiàn)有的規(guī)劃進行修改。我預(yù)測或者是我們覺得將來在投資特別是用地和規(guī)劃的審批上面，最終要走向規(guī)劃許可的路子上去，大幅減少用地規(guī)劃的審批事項，當(dāng)然這是要結(jié)合我們的法律修改和結(jié)合規(guī)劃的科學(xué)性得到進一步增強以后，下一步繼續(xù)往前推進，這一步在不久的將來也會實現(xiàn)。謝謝。
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