違法違規(guī)飛行的危害
記:“低慢小”飛行器違法違規(guī)飛行的主要危害有哪些?
昝:由于“低慢小”飛行器攜帶便利、種類繁多、成本低廉、操作簡單、獲取渠道多,日常管控中防范處置難度大,若長期疏于管理,極有可能被不法分子利用,制造事端。
“低慢小”飛行器違法違規(guī)飛行的危害主要有三點:
一是對國家空防安全構(gòu)成威脅。由于“低慢小”飛行器探測、發(fā)現(xiàn)、跟蹤困難,是雷達防空系統(tǒng)的軟肋,加之種類繁多、性能差異大,自主導(dǎo)航和通信能力弱,操控精準(zhǔn)度不高,容易出現(xiàn)偏離預(yù)定航線和空域情況,進入重要政治、經(jīng)濟、軍事目標(biāo)上空,處置不及時,就可能危及重要目標(biāo)安全。
二是對社會公共安全造成威脅,給社會治安防控增加不穩(wěn)定因素。“低慢小”飛行器不屬于危險化學(xué)品,也不屬于管制器具,其銷售、購買都沒有限制,極易被不法分子及恐怖分子利用,作為運載危險物質(zhì)、散播危險品的工具。
三是對人身財產(chǎn)安全構(gòu)成威脅,造成安全事件。
三大問題:
法治不全管理缺失職責(zé)不清
記:“低慢小”飛行器管理面臨哪些工作困境?
昝:從宏觀層面來說,有關(guān)“低慢小”飛行器管理的法律法規(guī)不完善。
我國現(xiàn)行法律體系中對以無人機為代表的“低慢小”飛行器的規(guī)定偏向于原則性、指導(dǎo)性、臨時性,不能對“低慢小”飛行器特別是無人機的技術(shù)開發(fā)、生產(chǎn)制造、市場準(zhǔn)入、適航審批、安全運行、監(jiān)督管理等相關(guān)的環(huán)節(jié)作出切實有效的指導(dǎo)、規(guī)范和約束。
2015年,中國民航局頒布了《使用民用無人駕駛航空器系統(tǒng)開展通用航空經(jīng)營活動管理暫行辦法》(征求意見稿)《輕小型民用無人機系統(tǒng)運行管理暫行規(guī)定》,以及先前發(fā)布的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》《關(guān)于民用無人機管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》《民用無人機空中交通管理辦法》,雖然對無人機的“人”“機”“飛行”管理進行了完善,但對航模、氣球、小型航空器的操作人員、器具、飛行等如何管理沒有涉及。
工信部無管局的《關(guān)于無人駕駛航空器系統(tǒng)頻率使用適宜的通知》規(guī)劃了840.5-845MHz、1430-1444MHz、2408-2440MHz頻段用于無人駕駛航空器系統(tǒng),其中也未涉及航模、氣球、小型航空器。
2016年國務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會發(fā)布《無人駕駛航空器飛行管理規(guī)定》,也未涉及航模、氣球、小型航空器。
2016年9月國家民航局出臺《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》第三條規(guī)定:民航局指導(dǎo)監(jiān)督全國民用無人駕駛航空器系統(tǒng)交通管理工作,地區(qū)管理局負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通服務(wù)的監(jiān)督和管理,空管單位向其管制空域內(nèi)的民用無人駕駛航空器系統(tǒng)提供空中交通服務(wù)。但是,該辦法適用于依法在航路航線、進近(終端)和機場管制地帶等民用航空使用空域范圍內(nèi)或者對以上空域內(nèi)運行存在影響的民用無人駕駛航空器系統(tǒng)活動的空中交通管理工作,對非法改造、非法使用的行為無法管控。
2009年施行的《民用機場管理條例》第四十九條第五項規(guī)定:禁止在民用機場凈空保護區(qū)域內(nèi)放飛影響飛行安全的鳥類,升放無人駕駛的自由氣球、系留氣球和其他升空物體。2011年7月1日施行的《云南省民用運輸機場保護條例》第十八條第一款第二項規(guī)定,機場凈空保護區(qū)域內(nèi),禁止施放飛艇、熱氣球、風(fēng)箏、滑翔機、動力傘等升空物體。第四十五條規(guī)定:違反本條例第十八條第一款規(guī)定情形之一的,由建設(shè)規(guī)劃、氣象或者機場管理部門按照規(guī)定職責(zé)責(zé)令改正,可以處以1000元以上1萬元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,處2萬元以上10萬元以下罰款。兩個條例只針對機場凈空保護區(qū)域,未涉及其他要害部位和重要區(qū)域。
從中觀層面來說,軍、地各職能部門對“低慢小”飛行器管理缺失。
我國為加強“低慢小”飛行器管理,出臺了一些對無人機的管理規(guī)定。如《民用無人機駕駛員管理規(guī)定》《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》等規(guī)范性文件,但一方面是從業(yè)人員法律意識不強,出于經(jīng)濟利益和個人愛好黑飛,另一方面是國家軍、地各職能部門管理缺失,審批程序復(fù)雜或申報飛行(飛行空域和計劃)無門,不知找誰申報。
另外,軍、地各部門對“低慢小”飛行器存在著執(zhí)法處置無力、管理隨意的問題。如2010年解放軍總參謀部、公安部、海關(guān)總署、國家工商總局、體育總局、安監(jiān)總局、中國民航局、中國氣象局等八部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強和改進通用航空管理的意見》,對民航、軍隊、公安、海關(guān)、工商、體育等部門的職責(zé)進行了明確。但各部門對職責(zé)的理解和執(zhí)行存在偏差,部門履行職責(zé)情況不盡相同。如空軍部門為空域?qū)徟鷨挝唬瑢€人航模類的飛行無法審批;民航監(jiān)管部門對小公司和個人的違規(guī)飛行活動處罰力度明顯不足;氣象部門對無人駕駛氣球、系留氣球的管理措施還未出臺;體育部門對航模的管理沒有具體措施;工商部門、海關(guān)部門對“低慢小”飛行器生產(chǎn)、銷售、流通等還未制定管理規(guī)則。
從微觀層面來說,公安機關(guān)各部門對“低慢小”飛行器的管理職責(zé)不清。
從法律規(guī)定看,公安機關(guān)對“低慢小”飛行器管理沒有明確的管理職能,但從反恐、社會維穩(wěn)、治安防控等方面看,反恐、治安、警航、科信等警種都有管理的業(yè)務(wù)和信息需求,導(dǎo)致多頭管理,職責(zé)不清,專業(yè)性不強,與政府職能部門協(xié)調(diào)不力,信息資源分散,管控不到位。
2014年國家空管委出臺《低空空域使用管理規(guī)定》征求意見,要求:“公安部門配合有關(guān)部門依法對通用航空器實施管理,負責(zé)違法違規(guī)通用航空器落地后的秩序和現(xiàn)場處置工作,配合對違法違規(guī)飛行的單位和個人進行查處,組織協(xié)調(diào)重大活動期間通用航空器的地面防范管控工作,協(xié)助軍隊進行空中違規(guī)查證。”其中涉及公安部門對通用航空器落地后現(xiàn)場處置規(guī)定不明確;配合哪些單位對違法違規(guī)飛行的單位和個人進行查處,以哪個單位為主、如何查處等規(guī)定尚不清楚;組織重大活動期間的通用航空器地面防范管控,防范規(guī)定不明、協(xié)助軍隊進行空中違規(guī)查證協(xié)調(diào)機制不清。
管什么?誰來管?怎么管?
記:對“低慢小”飛行器的管理,管什么?誰來管?怎么管?您有何思考?
昝:首先,完善管理法規(guī)體系,規(guī)范生產(chǎn)、銷售、購置、使用全過程管理工作,解決管什么的問題。
在我國現(xiàn)行法律中,還沒有針對“低慢小”飛行器尤其是無人機的專門法律,沒有從根本上解決監(jiān)管、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用、違法處罰等管理措施。立法部門應(yīng)該立足于“低慢小”飛行器的特點,充分考慮到社會發(fā)展需求和民航、空管、公安、無線電管理等部門的工作需要,從生產(chǎn)、適航、注冊、審批、飛行、監(jiān)管、處罰等方面全方位前瞻性立法,明確相關(guān)參與人的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任,并同步出臺與法律配套的實施細則、操作規(guī)程和行業(yè)規(guī)章,加強法制宣傳教育,將“低慢小”飛行器管理真正納入國家法律體系。
其次,成立監(jiān)督管理機構(gòu),建立明確各有關(guān)單位管理工作機制及職責(zé)任務(wù),解決誰來管的問題。
成立低空空域安全管理委員會,由發(fā)改委、工商、無線電管理委員會、民航監(jiān)管局、機場、民航空管、氣象局、軍隊等為成員單位,定期召開聯(lián)席會議,建立信息通報、協(xié)調(diào)管控等機制,研究制定“低慢小”飛行器的分類標(biāo)準(zhǔn),建立專門機構(gòu)監(jiān)管、信息共享的統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫,形成管控“低慢小”飛行器多部門協(xié)同管理合力。
公安機關(guān)警務(wù)航空管理辦公室作為低空管理委員會下屬的常設(shè)機構(gòu),具體負責(zé)日常“低慢小”飛行器以及其他航空器的管理、情況收集和對策研究。沒有警務(wù)航空管理部門的,由本級公安機關(guān)成立警務(wù)航空管理部門或警務(wù)保障部門負責(zé)管理工作。
各級政府應(yīng)在軍事重地、機場凈空保護區(qū)域等關(guān)乎國家安全的區(qū)域及周邊劃定禁飛區(qū),明確重大會議、重要活動、重要節(jié)慶期間的限飛區(qū)域。充分利用網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、報紙、公告等媒介做好宣傳教育。
工商部門負責(zé)加強對已登記注冊的“低慢小”飛行器生產(chǎn)廠家、經(jīng)營商家、修理行業(yè)、航模協(xié)會的管理,對非法生產(chǎn)、銷售、改造的堅決予以打擊和取締,生產(chǎn)廠家應(yīng)對“低慢小”飛行器核心部件實行全國統(tǒng)一的電子編碼,標(biāo)識身份識別編碼和飛行激活碼,銷售商家實行實名登記銷售,詳細記錄購買單位、人員的信息。
無線電管理委員會依法對無人駕駛航空器使用無線頻段的監(jiān)控,及時發(fā)現(xiàn)、通報無人機飛行情況和空域,堅決防止無人機超出規(guī)劃頻段的現(xiàn)象。
民航機構(gòu)負責(zé)依法加強對民用無人駕駛航空器飛行活動的管理,加強對無人機系統(tǒng)駕駛員管理的行業(yè)協(xié)會、民用無人機駕駛員的規(guī)范管理,規(guī)范其空中交通管理工作;會同有關(guān)職能部門對機場周邊區(qū)域進行巡查,對違反規(guī)定施放漂浮物、升空物的應(yīng)當(dāng)責(zé)令施放者收回;不能收回的,應(yīng)當(dāng)采取安全措施并及時通報。
第三,發(fā)揮公安職能作用,健全公安機關(guān)聯(lián)動管理、處置機制和措施辦法,解決怎么管的問題。
緊緊依靠黨委政府的領(lǐng)導(dǎo),充分發(fā)揮公安機關(guān)職能作用,加強協(xié)調(diào)配合,按照“防范于未然、制空于地、消除于危害前”的基本要求和原則,始終保持對“低慢小”飛行器違法飛行的高度警惕,嚴(yán)格管理、嚴(yán)密防范,層層落實安全管理責(zé)任制,以萬無一失的安全標(biāo)準(zhǔn),確保管控措施到位,不發(fā)生利用“低慢小”飛行器制造影響的案(事)件,為社會政治穩(wěn)定創(chuàng)造一個良好的社會治安環(huán)境。
一是要建設(shè)“低慢小”飛行器管理信息系統(tǒng),強化源頭管控。由治安部門、科信部門、警務(wù)航空管理部門牽頭建設(shè)“低慢小”飛行器管理信息系統(tǒng),聯(lián)通工商、民航等關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù),“低慢小”飛行器信息納入平臺管理。各地公安機關(guān)負責(zé)具體收集上報的“低慢小”飛行器信息數(shù)據(jù)。
二是要加強日常動態(tài)管控和禁飛管控。各級公安機關(guān)要對轄區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)、銷售、維修和擁有小型航空器、航模的單位和人員,簽訂責(zé)任書,被要求相關(guān)責(zé)任人定期向?qū)俚毓矙C關(guān)報備小型航空器的管理、使用、購銷、維修情況,督促落實購銷飛行器實名登記管理,并將情況錄入信息系統(tǒng),實現(xiàn)動態(tài)管控。在禁飛時段和區(qū)域要對劃定的禁飛區(qū)域、限飛區(qū)域落實管控措施,加強宣傳教育,發(fā)動群眾,及時發(fā)現(xiàn)、制止、舉報非法升空飛行器。從實戰(zhàn)角度出發(fā),加強科技化裝備建設(shè),針對無人機等小型航空器,配備相應(yīng)探測、干擾、屏蔽設(shè)備,力爭實現(xiàn)在安全距離范圍內(nèi)對無人機的預(yù)警發(fā)現(xiàn)、飛行控制、精確打擊,有效避免其造成現(xiàn)實危害。在重大會議、重要活動、重要節(jié)慶期間,巡特警、交警、派出所等社會面巡控力量要加強對政治中心區(qū)、重要點位、敏感地區(qū)的巡控,嚴(yán)密管控措施,防止造成現(xiàn)實危害。
三是要加強情報信息收集、研判。各級情報、反恐、國保、網(wǎng)安、治安部門要加強情報信息收集,了解掌握動態(tài)情況,及時發(fā)現(xiàn)、消除不穩(wěn)定因素。對于準(zhǔn)備利用“低慢小”飛行器制造事端、開展破壞活動的行動性信息,要立即開展落實核查工作,徹查到底。對民航、氣象等有關(guān)部門提供的非法飛行活動以及人民群眾發(fā)現(xiàn)報警,組織社區(qū)、居委會、村委會等群防群治力量,及時果斷進行處置。對未取得合法生產(chǎn)、營業(yè)許可證的企業(yè)和航空(飛行)俱樂部,要會同工商、民航等有關(guān)部門予以關(guān)閉取締;對違規(guī)升空的飛行活動,或利用”低慢小”飛行器從事各類違法犯罪活動的,嚴(yán)格依法處理。