違法違規(guī)飛行的危害
記：“低慢小”飛行器違法違規(guī)飛行的主要危害有哪些？
昝：由于“低慢小”飛行器攜帶便利、種類繁多、成本低廉、操作簡單、獲取渠道多，日常管控中防范處置難度大，若長期疏于管理，極有可能被不法分子利用，制造事端。
“低慢小”飛行器違法違規(guī)飛行的危害主要有三點(diǎn)：
一是對國家空防安全構(gòu)成威脅。由于“低慢小”飛行器探測、發(fā)現(xiàn)、跟蹤困難，是雷達(dá)防空系統(tǒng)的軟肋，加之種類繁多、性能差異大，自主導(dǎo)航和通信能力弱，操控精準(zhǔn)度不高，容易出現(xiàn)偏離預(yù)定航線和空域情況，進(jìn)入重要政治、經(jīng)濟(jì)、軍事目標(biāo)上空，處置不及時，就可能危及重要目標(biāo)安全。
二是對社會公共安全造成威脅，給社會治安防控增加不穩(wěn)定因素。“低慢小”飛行器不屬于危險化學(xué)品，也不屬于管制器具，其銷售、購買都沒有限制，極易被不法分子及恐怖分子利用，作為運(yùn)載危險物質(zhì)、散播危險品的工具。
三是對人身財產(chǎn)安全構(gòu)成威脅，造成安全事件。
三大問題：
法治不全管理缺失職責(zé)不清
記：“低慢小”飛行器管理面臨哪些工作困境？
昝：從宏觀層面來說，有關(guān)“低慢小”飛行器管理的法律法規(guī)不完善。
我國現(xiàn)行法律體系中對以無人機(jī)為代表的“低慢小”飛行器的規(guī)定偏向于原則性、指導(dǎo)性、臨時性，不能對“低慢小”飛行器特別是無人機(jī)的技術(shù)開發(fā)、生產(chǎn)制造、市場準(zhǔn)入、適航審批、安全運(yùn)行、監(jiān)督管理等相關(guān)的環(huán)節(jié)作出切實(shí)有效的指導(dǎo)、規(guī)范和約束。
2015年，中國民航局頒布了《使用民用無人駕駛航空器系統(tǒng)開展通用航空經(jīng)營活動管理暫行辦法》（征求意見稿）《輕小型民用無人機(jī)系統(tǒng)運(yùn)行管理暫行規(guī)定》，以及先前發(fā)布的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》《關(guān)于民用無人機(jī)管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》《民用無人機(jī)空中交通管理辦法》，雖然對無人機(jī)的“人”“機(jī)”“飛行”管理進(jìn)行了完善，但對航模、氣球、小型航空器的操作人員、器具、飛行等如何管理沒有涉及。
工信部無管局的《關(guān)于無人駕駛航空器系統(tǒng)頻率使用適宜的通知》規(guī)劃了840.5-845MHz、1430-1444MHz、2408-2440MHz頻段用于無人駕駛航空器系統(tǒng)，其中也未涉及航模、氣球、小型航空器。
2016年國務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會發(fā)布《無人駕駛航空器飛行管理規(guī)定》，也未涉及航模、氣球、小型航空器。
2016年9月國家民航局出臺《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》第三條規(guī)定：民航局指導(dǎo)監(jiān)督全國民用無人駕駛航空器系統(tǒng)交通管理工作，地區(qū)管理局負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通服務(wù)的監(jiān)督和管理，空管單位向其管制空域內(nèi)的民用無人駕駛航空器系統(tǒng)提供空中交通服務(wù)。但是，該辦法適用于依法在航路航線、進(jìn)近（終端）和機(jī)場管制地帶等民用航空使用空域范圍內(nèi)或者對以上空域內(nèi)運(yùn)行存在影響的民用無人駕駛航空器系統(tǒng)活動的空中交通管理工作，對非法改造、非法使用的行為無法管控。
2009年施行的《民用機(jī)場管理?xiàng)l例》第四十九條第五項(xiàng)規(guī)定：禁止在民用機(jī)場凈空保護(hù)區(qū)域內(nèi)放飛影響飛行安全的鳥類，升放無人駕駛的自由氣球、系留氣球和其他升空物體。2011年7月1日施行的《云南省民用運(yùn)輸機(jī)場保護(hù)條例》第十八條第一款第二項(xiàng)規(guī)定，機(jī)場凈空保護(hù)區(qū)域內(nèi)，禁止施放飛艇、熱氣球、風(fēng)箏、滑翔機(jī)、動力傘等升空物體。第四十五條規(guī)定：違反本條例第十八條第一款規(guī)定情形之一的，由建設(shè)規(guī)劃、氣象或者機(jī)場管理部門按照規(guī)定職責(zé)責(zé)令改正，可以處以1000元以上1萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處2萬元以上10萬元以下罰款。兩個條例只針對機(jī)場凈空保護(hù)區(qū)域，未涉及其他要害部位和重要區(qū)域。
從中觀層面來說，軍、地各職能部門對“低慢小”飛行器管理缺失。
我國為加強(qiáng)“低慢小”飛行器管理，出臺了一些對無人機(jī)的管理規(guī)定。如《民用無人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》等規(guī)范性文件，但一方面是從業(yè)人員法律意識不強(qiáng)，出于經(jīng)濟(jì)利益和個人愛好黑飛，另一方面是國家軍、地各職能部門管理缺失，審批程序復(fù)雜或申報飛行（飛行空域和計劃）無門，不知找誰申報。
另外，軍、地各部門對“低慢小”飛行器存在著執(zhí)法處置無力、管理隨意的問題。如2010年解放軍總參謀部、公安部、海關(guān)總署、國家工商總局、體育總局、安監(jiān)總局、中國民航局、中國氣象局等八部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)通用航空管理的意見》，對民航、軍隊(duì)、公安、海關(guān)、工商、體育等部門的職責(zé)進(jìn)行了明確。但各部門對職責(zé)的理解和執(zhí)行存在偏差，部門履行職責(zé)情況不盡相同。如空軍部門為空域?qū)徟鷨挝?，對個人航模類的飛行無法審批；民航監(jiān)管部門對小公司和個人的違規(guī)飛行活動處罰力度明顯不足；氣象部門對無人駕駛氣球、系留氣球的管理措施還未出臺；體育部門對航模的管理沒有具體措施；工商部門、海關(guān)部門對“低慢小”飛行器生產(chǎn)、銷售、流通等還未制定管理規(guī)則。
從微觀層面來說，公安機(jī)關(guān)各部門對“低慢小”飛行器的管理職責(zé)不清。
從法律規(guī)定看，公安機(jī)關(guān)對“低慢小”飛行器管理沒有明確的管理職能，但從反恐、社會維穩(wěn)、治安防控等方面看，反恐、治安、警航、科信等警種都有管理的業(yè)務(wù)和信息需求，導(dǎo)致多頭管理，職責(zé)不清，專業(yè)性不強(qiáng)，與政府職能部門協(xié)調(diào)不力，信息資源分散，管控不到位。
2014年國家空管委出臺《低空空域使用管理規(guī)定》征求意見，要求：“公安部門配合有關(guān)部門依法對通用航空器實(shí)施管理，負(fù)責(zé)違法違規(guī)通用航空器落地后的秩序和現(xiàn)場處置工作，配合對違法違規(guī)飛行的單位和個人進(jìn)行查處，組織協(xié)調(diào)重大活動期間通用航空器的地面防范管控工作，協(xié)助軍隊(duì)進(jìn)行空中違規(guī)查證。”其中涉及公安部門對通用航空器落地后現(xiàn)場處置規(guī)定不明確；配合哪些單位對違法違規(guī)飛行的單位和個人進(jìn)行查處，以哪個單位為主、如何查處等規(guī)定尚不清楚；組織重大活動期間的通用航空器地面防范管控，防范規(guī)定不明、協(xié)助軍隊(duì)進(jìn)行空中違規(guī)查證協(xié)調(diào)機(jī)制不清。
管什么？誰來管？怎么管？
記：對“低慢小”飛行器的管理，管什么？誰來管？怎么管？您有何思考？
昝：首先，完善管理法規(guī)體系，規(guī)范生產(chǎn)、銷售、購置、使用全過程管理工作，解決管什么的問題。
在我國現(xiàn)行法律中，還沒有針對“低慢小”飛行器尤其是無人機(jī)的專門法律，沒有從根本上解決監(jiān)管、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用、違法處罰等管理措施。立法部門應(yīng)該立足于“低慢小”飛行器的特點(diǎn)，充分考慮到社會發(fā)展需求和民航、空管、公安、無線電管理等部門的工作需要，從生產(chǎn)、適航、注冊、審批、飛行、監(jiān)管、處罰等方面全方位前瞻性立法，明確相關(guān)參與人的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任，并同步出臺與法律配套的實(shí)施細(xì)則、操作規(guī)程和行業(yè)規(guī)章，加強(qiáng)法制宣傳教育，將“低慢小”飛行器管理真正納入國家法律體系。
其次，成立監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，建立明確各有關(guān)單位管理工作機(jī)制及職責(zé)任務(wù)，解決誰來管的問題。
成立低空空域安全管理委員會，由發(fā)改委、工商、無線電管理委員會、民航監(jiān)管局、機(jī)場、民航空管、氣象局、軍隊(duì)等為成員單位，定期召開聯(lián)席會議，建立信息通報、協(xié)調(diào)管控等機(jī)制，研究制定“低慢小”飛行器的分類標(biāo)準(zhǔn)，建立專門機(jī)構(gòu)監(jiān)管、信息共享的統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫，形成管控“低慢小”飛行器多部門協(xié)同管理合力。
公安機(jī)關(guān)警務(wù)航空管理辦公室作為低空管理委員會下屬的常設(shè)機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)日常“低慢小”飛行器以及其他航空器的管理、情況收集和對策研究。沒有警務(wù)航空管理部門的，由本級公安機(jī)關(guān)成立警務(wù)航空管理部門或警務(wù)保障部門負(fù)責(zé)管理工作。
各級政府應(yīng)在軍事重地、機(jī)場凈空保護(hù)區(qū)域等關(guān)乎國家安全的區(qū)域及周邊劃定禁飛區(qū)，明確重大會議、重要活動、重要節(jié)慶期間的限飛區(qū)域。充分利用網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、報紙、公告等媒介做好宣傳教育。
工商部門負(fù)責(zé)加強(qiáng)對已登記注冊的“低慢小”飛行器生產(chǎn)廠家、經(jīng)營商家、修理行業(yè)、航模協(xié)會的管理，對非法生產(chǎn)、銷售、改造的堅決予以打擊和取締，生產(chǎn)廠家應(yīng)對“低慢小”飛行器核心部件實(shí)行全國統(tǒng)一的電子編碼，標(biāo)識身份識別編碼和飛行激活碼，銷售商家實(shí)行實(shí)名登記銷售，詳細(xì)記錄購買單位、人員的信息。
無線電管理委員會依法對無人駕駛航空器使用無線頻段的監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)、通報無人機(jī)飛行情況和空域，堅決防止無人機(jī)超出規(guī)劃頻段的現(xiàn)象。
民航機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)依法加強(qiáng)對民用無人駕駛航空器飛行活動的管理，加強(qiáng)對無人機(jī)系統(tǒng)駕駛員管理的行業(yè)協(xié)會、民用無人機(jī)駕駛員的規(guī)范管理，規(guī)范其空中交通管理工作；會同有關(guān)職能部門對機(jī)場周邊區(qū)域進(jìn)行巡查，對違反規(guī)定施放漂浮物、升空物的應(yīng)當(dāng)責(zé)令施放者收回；不能收回的，應(yīng)當(dāng)采取安全措施并及時通報。
第三，發(fā)揮公安職能作用，健全公安機(jī)關(guān)聯(lián)動管理、處置機(jī)制和措施辦法，解決怎么管的問題。
緊緊依靠黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)職能作用，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，按照“防范于未然、制空于地、消除于危害前”的基本要求和原則，始終保持對“低慢小”飛行器違法飛行的高度警惕，嚴(yán)格管理、嚴(yán)密防范，層層落實(shí)安全管理責(zé)任制，以萬無一失的安全標(biāo)準(zhǔn)，確保管控措施到位，不發(fā)生利用“低慢小”飛行器制造影響的案（事）件，為社會政治穩(wěn)定創(chuàng)造一個良好的社會治安環(huán)境。
一是要建設(shè)“低慢小”飛行器管理信息系統(tǒng)，強(qiáng)化源頭管控。由治安部門、科信部門、警務(wù)航空管理部門牽頭建設(shè)“低慢小”飛行器管理信息系統(tǒng)，聯(lián)通工商、民航等關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，“低慢小”飛行器信息納入平臺管理。各地公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)具體收集上報的“低慢小”飛行器信息數(shù)據(jù)。
二是要加強(qiáng)日常動態(tài)管控和禁飛管控。各級公安機(jī)關(guān)要對轄區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)、銷售、維修和擁有小型航空器、航模的單位和人員，簽訂責(zé)任書，被要求相關(guān)責(zé)任人定期向?qū)俚毓矙C(jī)關(guān)報備小型航空器的管理、使用、購銷、維修情況，督促落實(shí)購銷飛行器實(shí)名登記管理，并將情況錄入信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)動態(tài)管控。在禁飛時段和區(qū)域要對劃定的禁飛區(qū)域、限飛區(qū)域落實(shí)管控措施，加強(qiáng)宣傳教育，發(fā)動群眾，及時發(fā)現(xiàn)、制止、舉報非法升空飛行器。從實(shí)戰(zhàn)角度出發(fā)，加強(qiáng)科技化裝備建設(shè)，針對無人機(jī)等小型航空器，配備相應(yīng)探測、干擾、屏蔽設(shè)備，力爭實(shí)現(xiàn)在安全距離范圍內(nèi)對無人機(jī)的預(yù)警發(fā)現(xiàn)、飛行控制、精確打擊，有效避免其造成現(xiàn)實(shí)危害。在重大會議、重要活動、重要節(jié)慶期間，巡特警、交警、派出所等社會面巡控力量要加強(qiáng)對政治中心區(qū)、重要點(diǎn)位、敏感地區(qū)的巡控，嚴(yán)密管控措施，防止造成現(xiàn)實(shí)危害。
三是要加強(qiáng)情報信息收集、研判。各級情報、反恐、國保、網(wǎng)安、治安部門要加強(qiáng)情報信息收集，了解掌握動態(tài)情況，及時發(fā)現(xiàn)、消除不穩(wěn)定因素。對于準(zhǔn)備利用“低慢小”飛行器制造事端、開展破壞活動的行動性信息，要立即開展落實(shí)核查工作，徹查到底。對民航、氣象等有關(guān)部門提供的非法飛行活動以及人民群眾發(fā)現(xiàn)報警，組織社區(qū)、居委會、村委會等群防群治力量，及時果斷進(jìn)行處置。對未取得合法生產(chǎn)、營業(yè)許可證的企業(yè)和航空（飛行）俱樂部，要會同工商、民航等有關(guān)部門予以關(guān)閉取締；對違規(guī)升空的飛行活動，或利用”低慢小”飛行器從事各類違法犯罪活動的，嚴(yán)格依法處理。
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