□法制網(wǎng)記者 周宵鵬
今年5月18日晚,一名北京游客在杭州西湖邊上的長椅上休息時遭遇飛來橫禍,一架無人機突然失去控制撞在樹上,隨后跌落下來,無人機的旋翼割傷游客的左眼,造成角膜破裂,鞏膜破裂。
相較對個人的意外傷害,無人機對公共安全的影響更為嚴(yán)重。5月12日晚,重慶機場遭遇無人機干擾,持續(xù)時間長達近4個小時,造成重慶機場40余個航班備降,60余個航班取消,140余個航班延誤,上萬旅客出行受到影響。而據(jù)中國民用航空局公布數(shù)據(jù),僅今年1月中旬至2月中旬,全國就發(fā)生12起無人機違法違規(guī)運行威脅民航安全事件,其中7起造成航班調(diào)整、避讓、備降、延誤。
由于無人機“黑飛”威脅公共安全尤其是民航安全事件頻發(fā),6月1日起,民航局下發(fā)的《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》正式實施,規(guī)定要求最大起飛重量為250克以上(含250克)的民用無人機擁有者須進行實名登記。
然而,《法制日報》記者了解到,實名制登記系統(tǒng)頻出漏洞,并不能真正起到強化監(jiān)管的作用,而依靠簡單的實名制也不能消除無人機“黑飛”的安全隱患,無人機監(jiān)管在立法和管控實踐上仍有很大空白。
實名制登記可蒙混過關(guān)
“天藍色的背景和簡陋的UI風(fēng)格顯得很粗糙,看上去該網(wǎng)站到處殘留著web1.0時代的影子。”無人機管理系統(tǒng)上線當(dāng)天,一則某科技網(wǎng)站編輯登錄系統(tǒng)后的評價在多個無人機社交群內(nèi)傳播,負面評價不僅停留在對系統(tǒng)的視覺層面,更多地直接指向其存在的諸多漏洞。
按照《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》要求,今年6月1日起,民用無人機的擁有者必須按照要求進行實名登記,8月31日后,如果未按照該管理規(guī)定實施實名登記和粘貼登記標(biāo)志的,其行為將被視為違反法規(guī)的非法行為,其無人機的使用將受影響,監(jiān)管主管部門將按照相關(guān)規(guī)定進行處罰。
據(jù)此規(guī)定,不少無人機擁有者登錄民航局的無人機實名登記系統(tǒng),卻發(fā)現(xiàn)實名登記存在“漏洞”,登記系統(tǒng)需要填寫姓名和身份證等信息,但即便胡亂填寫,也能通過系統(tǒng)認證,該系統(tǒng)的技術(shù)支持方面仍需完善。
記者登錄該系統(tǒng)發(fā)現(xiàn),“用戶注冊”中包括個人、企業(yè)單位、事業(yè)單位和機關(guān)法人等事項,個人用戶需要填寫手機號、郵箱、真實姓名、性別、證件類型及號碼、地址等事項。但系統(tǒng)不會對填寫的內(nèi)容進行真實性認證,除手機號需要用來接收驗證碼外,胡亂填寫的姓名以及身份證號碼都不會被拒絕提交,可以順利進行信息保存。甚至在“無人機管理”項目中,新增無人機序號也可以亂填,同樣可以正常提交,亂填的序號也可以生成可供查詢的有效二維碼。
對于存在的諸多“漏洞”,民航局適航司無人機系統(tǒng)技術(shù)支持方表示,目前,無人機登記系統(tǒng)只做身份信息的記錄,只對字符的類型和位數(shù)進行校驗,沒有與公安部網(wǎng)絡(luò)對接進行有效性驗證。對于無人機序號驗證問題,他表示各個廠家無人機序號的設(shè)置原則各不相同,沒有統(tǒng)一的規(guī)則,因此無法對無人機序號的有效性進行校驗。
問題并不僅此。按照無人機實名制管理規(guī)定,民用無人機擁有者在系統(tǒng)登記產(chǎn)品信息后,需將系統(tǒng)給定的登記標(biāo)志粘貼在無人機上,而登記標(biāo)志包括登記號和登記二維碼。有無人機擁有者擔(dān)心,系統(tǒng)生成的二維碼并不具有保密性,使用微信等任何可掃描二維碼信息的設(shè)備都能讀出用戶信息,存在泄露用戶信息的情況。盡管民航局技術(shù)部門對該漏洞進行多次修復(fù),但相關(guān)問題并未得到解決。
某無人機發(fā)燒友網(wǎng)站編輯告訴記者,從當(dāng)前情況看,無人機實名登記系統(tǒng)存在兩大問題,一是由于信息系統(tǒng)匆忙上線,未經(jīng)全方位測試,存在較多的技術(shù)問題和隱患；二是系統(tǒng)并未與無人機生產(chǎn)商和公安系統(tǒng)有效對接,對于無人機擁有者和民用無人機的監(jiān)管都缺乏有效查證識別,給信息編造留下了廣闊空間。
實名登記難禁黑飛隱患
“飛機時速近千公里,與一定重量的無人機相撞,其能量不亞于一顆炮彈,會直接洞穿機體導(dǎo)致機毀人亡。即使不相撞,造成航班備降,也會產(chǎn)生動輒十?dāng)?shù)萬元巨大經(jīng)濟損失。”石家莊機場相關(guān)負責(zé)人告訴記者,根據(jù)《民用機場管理條例》規(guī)定,在機場凈空保護區(qū)域放飛影響飛行安全的鳥類、升放無人駕駛的自由氣球、系留氣球和其他升空物體,情節(jié)嚴(yán)重的,將處2萬元以上10萬元以下的罰款,造成嚴(yán)重后果需承擔(dān)刑事責(zé)任。“按此規(guī)定,無人機‘黑飛’的違法代價顯然偏低。”上述負責(zé)人說。
然而,對于社會關(guān)心的“存量無人機怎么辦”“假若不登記會否有處罰”“無人機一旦進入禁區(qū)怎么處理”“無人機‘黑飛’造成嚴(yán)重后果的處罰”等問題,2000字左右的《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》無一涉及。
“無人機實名制的最大意義在于追溯,一旦發(fā)現(xiàn)無人機擾航,就可以通過技術(shù)手段將其截獲,再追查其擁有者,并進行追責(zé)。”石家莊機場相關(guān)負責(zé)人向記者表示,實名制是無人機監(jiān)管邁出的重要一步,有助于摸清現(xiàn)在民用無人機的數(shù)量,掌握無人機擁有者的基本信息,在源頭上加強了對無人機的管理。同時,該負責(zé)人也坦陳,如同多項實名制政策一樣,無人機的實名制雖然是相關(guān)管理規(guī)范和法律法規(guī)制定的前提,但在管理實踐中仍屬于事后管理,機場目前對無人機的防范仍集中于技術(shù)手段。據(jù)介紹,電子圍欄技術(shù)目前已經(jīng)在多個機場應(yīng)用,通過技術(shù)設(shè)施,無人機在設(shè)定范圍內(nèi)無法起飛。
對于無人機進行技術(shù)手段限制也成為一些無人機廠商的選擇,例如大疆無人機出廠時就設(shè)置了禁飛和限飛區(qū)域,在機場附近是無法起飛的,在距離機場不等的區(qū)域也設(shè)置了能夠飛行的不同高度。
但是,機場的電子圍欄和無人機主機廠商的監(jiān)測和控制都是技術(shù)手段的防范,盡管比依靠用戶自律實現(xiàn)的實名制來得更加有效,但面對海量的無人機制造銷售市場和用戶,這些措施仍然是不夠的,急需有法律法規(guī)明確規(guī)定的無人機監(jiān)測與反制系統(tǒng)。
此外,此次民航局出臺的實名登記規(guī)定主要針對的是最大起飛重量在250克以上的無人機,這直接導(dǎo)致了250克以下的“迷你”無人機受到追捧。“不要低估‘山寨’和改造的能力。”石家莊市無人機發(fā)燒友魏誠告訴記者,盡管目前市場上的“迷你”無人機遙控距離和飛行高度只有100米左右,但如果經(jīng)過專門技術(shù)改造,很難說不產(chǎn)生250克以下的高性能無人機。“畢竟目前經(jīng)常‘搞事情’的并非內(nèi)置有禁飛區(qū)規(guī)避功能的消費級無人機,而是根本就沒有產(chǎn)品序列號的DIY產(chǎn)品,這也應(yīng)該成為監(jiān)管的重點。”魏誠說。
顯然,治理無人機“黑飛”并不能單純依靠實名制。業(yè)內(nèi)人士指出,無人機行業(yè)的主要矛盾是先進的無人機生產(chǎn)技術(shù)同落后的無人機監(jiān)管制度之間的矛盾,一份更傾向于技術(shù)手冊的《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》不能承擔(dān)起全部重托。
急需立法出臺監(jiān)管細則
據(jù)成都警方通報,4月19日至23日,先后有4名男子在機場凈空保護區(qū)內(nèi)放飛無人機被警方抓獲,因其行為尚未影響機場航班正常起降,只能依據(jù)治安管理處罰法對其處以行政拘留5日的處罰。
無獨有偶。1月7日,河北省衡水市桃城區(qū)滏東嘉園發(fā)生爆炸事故。8日上午,男子張某驅(qū)車到該小區(qū)操控?zé)o人飛行器到事故現(xiàn)場上空進行拍攝,影響了正常救援秩序,被該市警方依法行政拘留5天。
近年來,盡管民航主管部門已經(jīng)頒布了多個針對無人機的管理文件,但目前尚沒有專門針對無人機管理的法律法規(guī),現(xiàn)有無人機管理規(guī)則法律效力不高。
據(jù)了解,2009年頒布的《關(guān)于民用無人機管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》和《民用無人機適航管理工作會議紀(jì)要》主要解決無人機的適航管理問題,《民用無人機空中交通管理辦法》主要解決無人機的空域管理問題；2013年出臺的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》主要解決無人機的駕駛員資質(zhì)管理；2015年出臺的《輕小型無人機運行(試行)規(guī)定》首次對無人機進行細化分類,并對民用無人機駕駛員資質(zhì)、無人機云提供商等作出規(guī)定。然而,這些大多屬于部門規(guī)章,約束力不足。
“為什么無人機實名制的規(guī)定要由民航部門出臺?因為遭受無人機‘黑飛’威脅最大的就是機場,但是加強無人機監(jiān)管不止是民航部門的職責(zé),需要立法明確監(jiān)管主體,進而強化法律、技術(shù)、公民意識等多方面內(nèi)容。”2015年,河北外國語職業(yè)學(xué)院成為國內(nèi)首個開展無人機航拍學(xué)歷教育的高校,該專業(yè)負責(zé)人告訴記者,目前我國針對無人機的管理規(guī)則缺乏完備的法律強制力,并且也沒有具體細致的規(guī)定。
研究機構(gòu)艾瑞咨詢發(fā)布的報告指出,預(yù)計到2025年,我國無人機市場總規(guī)模將達到750億元。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,近年來我國無人機市場規(guī)模年均增速達到50%以上。顯然,“無人機無人管”的情況不能再繼續(xù)。
有媒體報道,一項針對無人機飛行的管理規(guī)定,雛形已出,目前正在征求意見。該項規(guī)定著眼于規(guī)范無人機企業(yè)的生產(chǎn)和無人機擁有者的使用,并通過技術(shù)手段,實現(xiàn)對無人機飛行的實時監(jiān)控。多位參與征求意見的專家透露,該法規(guī)可能是目前針對無人機監(jiān)管最全面的規(guī)定,不僅對無人機擁有者合法飛行指明了方向,也對無人機生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)提出新的要求,并對“黑飛”行為的處罰作出了明確規(guī)定。
然而,另一個事實是,此前有相關(guān)無人機管理規(guī)定遲遲難產(chǎn)。2016年,《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)適航管理要求(暫行)》發(fā)布征求意見稿,其中明確,民用無人駕駛航空器最大起飛重量大于250克的民用無人駕駛航空器需按照特殊類、限制類、標(biāo)準(zhǔn)類的分類方式,申請相應(yīng)的適航證件。然而值得注意的是,該“管理要求”至今仍未出臺。
相關(guān)專家表示,對無人機應(yīng)從生產(chǎn)、購買、適航、注冊、審批、飛行、監(jiān)管、懲處等方面全方位立法,并同步出臺與法律相配套的實施細則、操作規(guī)程和行業(yè)規(guī)定,將無人機真正納入法律體系,如此才能做到既放活市場又監(jiān)管到位。
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