關(guān)于監(jiān)管模式。
按照《辦法》的要求，管理部門對(duì)企業(yè)將實(shí)行誠(chéng)信管理，具體來說，監(jiān)管方式將實(shí)現(xiàn)由“盯人、盯企業(yè)”到“盯系統(tǒng)”的轉(zhuǎn)變——通過無人機(jī)運(yùn)營(yíng)企業(yè)在線報(bào)送企業(yè)基本信息和作業(yè)信息，及時(shí)了解無人機(jī)運(yùn)營(yíng)行業(yè)的經(jīng)營(yíng)情況、作業(yè)特點(diǎn)和規(guī)律以及存在的問題。這種在現(xiàn)有法律所能允許的最大范圍內(nèi)簡(jiǎn)化程序、手續(xù)，并利用信息化手段實(shí)施在線提交申請(qǐng)的做法，讓無人機(jī)企業(yè)可以用最簡(jiǎn)單化的流程來達(dá)到其合法化的目的，有效平衡了政府的監(jiān)管職責(zé)，充分考慮到了監(jiān)管對(duì)象特征和需求，讓一線的企業(yè)易于理解，便于實(shí)施，是一種符合現(xiàn)代化管理的做法。
以上是無人機(jī)開展經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)的分享，最后我想說，5月23日，民航局發(fā)布了《關(guān)于成立民用無人駕駛航空器管理領(lǐng)導(dǎo)小組及工作組的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）?！锻ㄖ分忻鞔_了為切實(shí)加強(qiáng)民用無人駕駛航空器運(yùn)營(yíng)管理的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌，抓緊民用無人駕駛航空器運(yùn)行管理各項(xiàng)工作，決定成立民航局民用無人機(jī)駕駛航空器管理領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡(jiǎn)稱：領(lǐng)導(dǎo)小組）及專項(xiàng)工作組（以下簡(jiǎn)稱：工作組）。其中，領(lǐng)導(dǎo)小組由各部門領(lǐng)導(dǎo)組成，工作組由運(yùn)行工作組、空管工作組、技術(shù)應(yīng)用工作組、適航工作組、人員資質(zhì)工作組組成，并由各相關(guān)部門牽頭開展工實(shí)際工作。
民航局成立以上兩個(gè)工作組，代表著國(guó)家管理部門對(duì)于我國(guó)民用無人機(jī)領(lǐng)域工作的高度重視，兩個(gè)小組共涉及民航局16個(gè)部門，實(shí)際管理過程中，涉及相關(guān)管理關(guān)門將聯(lián)動(dòng)解決民用無人機(jī)相關(guān)管理問題，大大增強(qiáng)了管理的及時(shí)性、直接性、有效性，是管理方向上的重大突破。
同時(shí)，該小組的成立也體現(xiàn)出我國(guó)民用無人機(jī)管理的未來方向，系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)相關(guān)管理體系是無人機(jī)管理的必經(jīng)之路，最后希望我國(guó)民用無人機(jī)發(fā)展在相關(guān)管理部門的領(lǐng)導(dǎo)和管理下，健康有序的發(fā)展，并逐漸成為世界領(lǐng)先的民用無人機(jī)管理標(biāo)準(zhǔn)體系。
何文妙：
謝謝王總干事@王霞的解讀，非常精彩，解答了不少?gòu)臉I(yè)者的疑問。接下來我們請(qǐng)副總干事孫衛(wèi)國(guó)@孫衛(wèi)國(guó)繼續(xù)給大家做進(jìn)一步的解讀
孫局：
下面我將針對(duì)另一無人機(jī)關(guān)鍵性文件即國(guó)家空管委關(guān)于《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱：暫行條例）文件內(nèi)容為大家做出分享。
2017年4月，一些地區(qū)頻繁的發(fā)生無人駕駛航空器擾航事件，空管委按照有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要求，迅即在全國(guó)開展為期四個(gè)月的專項(xiàng)整治活動(dòng)。應(yīng)該說正規(guī)的飛行的秩序保證了飛行安全。無人機(jī)近年來取得的迅猛發(fā)展，但同時(shí)要看到職業(yè)行業(yè)健康發(fā)展，還受一些共性的問題困擾。一是如何平衡安全和發(fā)展的關(guān)系，這如同硬幣的正反兩面。無人機(jī)在提高生產(chǎn)效率和給民眾帶來生活生產(chǎn)便利的同時(shí)，對(duì)國(guó)家安全、公共安全、飛行安全，也包括空防安全，都帶來了一定的影響。二是如何實(shí)現(xiàn)無人機(jī)與有人駕駛航空器的融合運(yùn)行。隨著固定翼大型運(yùn)輸無人機(jī)逐步地投向市場(chǎng)，占用空域的資源也將越來越多。無人機(jī)以隔離運(yùn)行為主的方式，是難以適應(yīng)無人機(jī)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展需要。三是如何建立順暢高效的聯(lián)合管控模式。無人機(jī)飛行管理跨行業(yè)跨領(lǐng)域，涉及軍隊(duì)、公安、工信、民航和地方政府等多個(gè)部門。如何實(shí)施聯(lián)合管控，是必須面臨的挑戰(zhàn)。
古人講，立善法于天下，則天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治。應(yīng)對(duì)無人機(jī)管理困難與挑戰(zhàn)，健全法規(guī)是治本的良方。近些年來，空管委辦公室會(huì)同軍地有關(guān)部門組成專家，起草形成了無人駕駛航空器飛行管理的暫行條例。目前已經(jīng)完成了起草階段，并向全社會(huì)公開征求意見。目前收到的情況是絕大多數(shù)是支持，支持率達(dá)到了93%，無顛覆性意見?！稌盒袟l例》是以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持軍民融合，堅(jiān)持管放結(jié)合，堅(jiān)持空地聯(lián)合。下面我將從法律依據(jù)、無人機(jī)系統(tǒng)、無人機(jī)駕駛員管理、無人機(jī)運(yùn)行空域等方面為大家進(jìn)行詳細(xì)分享。
關(guān)于法律依據(jù)
據(jù)《立法法》，不同的立法主體所制定的法律（廣義的法律，即包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章等不同位階的規(guī)范）具有不同的位階和定性。其中，有關(guān)國(guó)防建設(shè)的行政法規(guī)，可以由國(guó)務(wù)院總理、中央軍事委員會(huì)主席共同簽署國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)令公布，但仍歸屬于行政法規(guī)（可見《立法法》第三章第71條）?！稌盒袟l例》涉及的不僅僅是民用無人駕駛航空器的飛行管理，還涉及國(guó)家無人駕駛航空器（含軍用無人駕駛航空器的飛行管理）。同時(shí)，無人駕駛航空器的飛行空域也涉及民用航空用空域和軍隊(duì)、警察等國(guó)家航空用空域，同時(shí)還涉及國(guó)家安全和國(guó)防建設(shè)。因此，根據(jù)《立法法》應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院和中央軍委共同起草制定，在性質(zhì)上屬于行政法規(guī)。該行政法規(guī)在涉及地方管理無人駕駛航空器飛行活動(dòng)時(shí)，國(guó)務(wù)院民航管理部門和地方管理部門應(yīng)當(dāng)遵守；在涉及軍隊(duì)管理無人駕駛航空器飛行活動(dòng)時(shí)，軍隊(duì)管理部門也應(yīng)當(dāng)遵守。簡(jiǎn)單的理解，對(duì)于無人機(jī)方面的相關(guān)事宜，該《暫行條例》屬于最高的法律法規(guī)文件，其他任何相關(guān)條款文件，都應(yīng)當(dāng)遵循《暫行條例》中所述。
無人機(jī)系統(tǒng)
該部分內(nèi)容主要涉及無人機(jī)本身的管理形式，《暫行條例》在無人機(jī)的分類上，基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，以重量為主要指標(biāo)，結(jié)合高度、速度、無線電發(fā)射功率、空域保持能力等因素，將無人機(jī)分為兩級(jí)、三類、五型。兩級(jí)，即按照任務(wù)性質(zhì)區(qū)分為國(guó)家和民用兩級(jí)。三類，即按飛行管理模式，將民用無人機(jī)分為開放類、有條件開放類和管控類這三類。五型是將民用無人機(jī)分為微型、輕型、小型、中型、大型這五種類型。當(dāng)然這五種類型的分法。在管理對(duì)象的界定上，按照覆蓋全面、突出重點(diǎn)、適當(dāng)放權(quán)的思路，以輕小型無人機(jī)為重點(diǎn)，將各類無人機(jī)納入管理。
其中微型機(jī)是指空機(jī)重量小于0.25千克，設(shè)計(jì)性能同時(shí)滿足飛行真高不超過50米、最大飛行速度不超過40千米/小時(shí)、無線電發(fā)射設(shè)備符合微功率短距離無線電發(fā)射設(shè)備技術(shù)要求的遙控駕駛航空器。該類無人機(jī)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行產(chǎn)品認(rèn)證（進(jìn)口的符合相關(guān)規(guī)定），無駕駛員要求，無登記管理及備案等要求，但從事商業(yè)運(yùn)營(yíng)的企業(yè)需取得經(jīng)營(yíng)許可。
輕型機(jī)是指同時(shí)滿足空機(jī)重量不超過4千克，最大起飛重量不超過7千克，最大飛行速度不超過100千米/小時(shí)，具備符合空域管理要求的空域保持能力和可靠被監(jiān)視能力的遙控駕駛航空器，但不包括微型無人機(jī)。其也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行產(chǎn)品認(rèn)證（進(jìn)口的符合相關(guān)規(guī)定），銷售者銷售備案，購(gòu)買者實(shí)名登記，駕駛員年滿14周歲，需接入國(guó)家綜合監(jiān)管平臺(tái)；適飛空域外飛行需申請(qǐng)飛行計(jì)劃，同時(shí)駕駛員需取得理論培訓(xùn)合格證，超過安全飛行高度還需申請(qǐng)隔離空域；從事商業(yè)運(yùn)營(yíng)的輕型機(jī)還需投保第三者責(zé)任險(xiǎn)，企業(yè)需取得經(jīng)營(yíng)許可。
小型無人機(jī)，是指空機(jī)重量不超過15千克或者最大起飛重量不超過25千克的無人機(jī)，但不包括微型、輕型無人機(jī)。也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行產(chǎn)品認(rèn)證（進(jìn)口的符合相關(guān)規(guī)定），銷售者銷售備案，購(gòu)買者實(shí)名登記，駕駛員年滿16周歲并取得安全操作執(zhí)照，申請(qǐng)隔離空域（滿足一定條件的小型機(jī)在不超過飛行安全高度飛行時(shí)無需申請(qǐng)），申請(qǐng)飛行計(jì)劃并投保第三者責(zé)任險(xiǎn)，同時(shí)從事商業(yè)運(yùn)營(yíng)的企業(yè)需取得經(jīng)營(yíng)許可。
中型機(jī)是指最大起飛重量超過25千克不超過150千克，且空機(jī)重量超過15千克的無人機(jī)，大型機(jī)是指最大起飛重量超過150千克的無人機(jī)。該二類無人機(jī)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適航管理（進(jìn)口的符合相關(guān)規(guī)定），銷售者銷售備案，購(gòu)買者實(shí)名登記，駕駛員年滿18周歲并取得安全操作執(zhí)照，申請(qǐng)隔離空域、飛行計(jì)劃并投保第三者責(zé)任險(xiǎn)，同時(shí)從事商業(yè)運(yùn)營(yíng)的企業(yè)需取得經(jīng)營(yíng)許可。
無人機(jī)駕駛員管理
無人機(jī)駕駛員的管理，是目前社會(huì)上存在爭(zhēng)議最多、涉及方最復(fù)雜，覆蓋人群最廣的問題。此次《暫行條例》中對(duì)于無人機(jī)駕駛員的分類和主管部門都進(jìn)行了規(guī)范，該文件將無人機(jī)的駕駛員訓(xùn)練明確分為“安全操作培訓(xùn)”“行業(yè)培訓(xùn)”兩大類，其中，安全培訓(xùn)包括理論培訓(xùn)和操作培訓(xùn)，該部分由中國(guó)民用航空局負(fù)責(zé)，而行業(yè)培訓(xùn)則交由相關(guān)行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)。
該分類不但明確了無人機(jī)人員資質(zhì)管理的方向分為基礎(chǔ)執(zhí)照（民航局直接管理）和行業(yè)應(yīng)用（行業(yè)內(nèi)主管部門管理），還進(jìn)一步清晰了兩類培訓(xùn)的相關(guān)主導(dǎo)部門。其中安全操作培訓(xùn)對(duì)于無人機(jī)駕駛員來說屬于初級(jí)“執(zhí)照”，是有準(zhǔn)入性質(zhì)的，其管理的對(duì)象主要是在適飛空域以外飛行的輕型無人機(jī)以及運(yùn)行的小、中、大型無人機(jī)駕駛員。而行業(yè)培訓(xùn)則是由不同行業(yè)在應(yīng)用過程中的行業(yè)需求和特點(diǎn)來主導(dǎo)的，該部分培訓(xùn)專業(yè)水平要求較高、培訓(xùn)針對(duì)性強(qiáng)，從專業(yè)應(yīng)用角度來看，操作技能的針對(duì)性強(qiáng)于民航局的“安全操作培訓(xùn)”，對(duì)于該部分行業(yè)培訓(xùn)《暫行條例》明確由有特殊行業(yè)應(yīng)用要求的行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)管理。
無人機(jī)運(yùn)行空域
在無人機(jī)的運(yùn)行空域方面，《暫行條例》以靈活使用、安全高效為原則，科學(xué)區(qū)分不同類型無人機(jī)的飛行特點(diǎn)。以隔離空域?yàn)橹?、兼顧部分混合飛行需求制定空域劃分規(guī)則。以輕小型無人機(jī)為重點(diǎn)，將各類無人機(jī)納入管理，同時(shí)延續(xù)現(xiàn)行的做法，在運(yùn)行管理上明確無人機(jī)以間隔運(yùn)行為主，允許滿足有人駕駛航空器運(yùn)行條件的大中小型無人機(jī)與有人駕駛航空器混合飛行；明確輕型無人機(jī)，在高度不超過120米的試飛空域，自動(dòng)報(bào)備飛行；微型無人機(jī)在禁止飛行空域以外，且高度不超過50米，相對(duì)自由飛行，同時(shí)對(duì)小型無人機(jī)適當(dāng)簡(jiǎn)化飛行計(jì)劃的申請(qǐng)流程，最大限度地滿足各方的需求，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的應(yīng)用和發(fā)展。
《暫行條例》稿規(guī)定的三類管理方式，也類似于道路交通車輛管理中的紅黃綠燈，等同于國(guó)外基于風(fēng)險(xiǎn)管理的“三分類法”。其中，開放類的微型機(jī)管理相當(dāng)于綠燈；有條件開放類的輕型機(jī)管理相當(dāng)于黃燈，也即特許類；管控類的小、中、大型機(jī)管理相當(dāng)于紅燈，即審定類。綜合來看，條例稿對(duì)無人機(jī)全環(huán)節(jié)、全鏈條、全生命周期的管理涉及無人機(jī)的方方面面，圍繞無人機(jī)的“人、機(jī)、環(huán)”三大關(guān)鍵，即無人機(jī)系統(tǒng)（機(jī)）管理、駕駛員（人）管理和飛行（環(huán)）管理三個(gè)方面，從無人機(jī)系統(tǒng)的生產(chǎn)制造、進(jìn)出口，駕駛員的培訓(xùn)、證照，飛行的空域及計(jì)劃申報(bào)、企業(yè)運(yùn)營(yíng)資質(zhì)、保險(xiǎn)等方面，以及人、機(jī)結(jié)合的銷售備案、實(shí)名登記等方面，分類提出要求、作出規(guī)定，形成了較為全面的民用無人機(jī)管理架構(gòu)和體系。
最后，由于條例稿內(nèi)容全面，相關(guān)環(huán)節(jié)涉及的部門較多，條例稿的完善發(fā)布及落地實(shí)施，還需要更多的實(shí)施細(xì)則及相關(guān)規(guī)章來配套。但此《暫行條例》出臺(tái)，無疑將對(duì)無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的規(guī)范和發(fā)展起到巨大的促進(jìn)作用。
何文妙：
感謝兩位領(lǐng)導(dǎo)@王霞 @孫衛(wèi)國(guó)對(duì)于現(xiàn)階段與無人機(jī)相關(guān)的政策解讀，我們今天的政策解讀環(huán)節(jié)就先告一段落。
我們已經(jīng)篩選了大家較為關(guān)心的一些共性問題，這個(gè)環(huán)節(jié)由主持人提出問題，兩位嘉賓將對(duì)大家感興趣的話題進(jìn)行針對(duì)性的解答。
問題一：無人機(jī)實(shí)名登記已經(jīng)統(tǒng)計(jì)了航空器的信息，企業(yè)登記又統(tǒng)計(jì)一遍，是否存在重復(fù)的問題？
王老師：
經(jīng)營(yíng)許可是依據(jù)《民航法》設(shè)立的一項(xiàng)行政許可，屬于經(jīng)濟(jì)范疇，目的在于維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、規(guī)范市場(chǎng)主體行為；而無人駕駛航空器實(shí)名登記是滿足特定時(shí)期的管理需要所采取的一項(xiàng)行政管理措施，屬于社會(huì)范疇，主要目的在于采集信息。
另外，兩者是行政管理鏈條上的兩個(gè)環(huán)節(jié)，并不重復(fù)。例如：任何機(jī)動(dòng)車上路都需要取得行駛證，但若要成為營(yíng)運(yùn)車輛，在取得行駛證以后，還需要申請(qǐng)取得道路運(yùn)輸證。無人機(jī)進(jìn)行實(shí)名登記僅僅是獲得經(jīng)營(yíng)許可的一個(gè)必要條件，而非充分條件，有了經(jīng)營(yíng)許可證的無人機(jī)企業(yè)才能開展無人機(jī)經(jīng)營(yíng)飛行活動(dòng)。
問題二，具備了經(jīng)營(yíng)許可，是否可以申請(qǐng)空域？
王老師：
目前的無人機(jī)飛行空域申請(qǐng)是參考我國(guó)通用航空飛行空域的申請(qǐng)，而空域的申請(qǐng)是一件獨(dú)立的工作，有獨(dú)立的判斷標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)依據(jù)是否具備經(jīng)營(yíng)許可只是其中的一項(xiàng)依據(jù)，而在實(shí)際無人機(jī)空域申請(qǐng)過程中，由于無人機(jī)“低”“慢”“小”“多”的特點(diǎn)，國(guó)家層面正在針對(duì)其特點(diǎn)制定相關(guān)的空域劃設(shè)、空域申請(qǐng)等法律法規(guī)文件。該問題的具體后續(xù)趨勢(shì)請(qǐng)稍后由孫衛(wèi)國(guó)副總干事在關(guān)于空管委的文件的解讀中回復(fù)。
問題三，征求意見稿里提出要籌建無人機(jī)綜合監(jiān)管平臺(tái)，這個(gè)平臺(tái)有那些功能，作用和意義是什么？是不是能直接對(duì)接空軍審批飛行計(jì)劃？
孫局：
綜合監(jiān)管平臺(tái)功能就是具備監(jiān)視和必要管控功能的無人機(jī)綜合監(jiān)管平臺(tái)，其作用就是對(duì)無人機(jī)可識(shí)別、可追溯、可管控。也是作為條例稿的可落地、可實(shí)施的支撐工作平臺(tái)。其具體的呈現(xiàn)形式、連接部門等相關(guān)信息由于管理方要求暫不能透露。
問題四，以后飛手們每次到田間植保作業(yè)前，都需要向有關(guān)部門提交飛行計(jì)劃并等待審批通過后方可作業(yè)嗎？
孫局：
首先植保無人機(jī)，是指設(shè)計(jì)性能同時(shí)滿足飛行真高不超過30米、最大飛行速度不超過50千米/小時(shí)、最大飛行半徑不超過2000米、最大起飛重量不超過150千克，具備可靠被監(jiān)視能力和空域保持能力，專門用于農(nóng)林牧植保作業(yè)的遙控駕駛航空器。
空管委《暫行條例》第二十八條明確規(guī)定了植保無人機(jī)適飛空域，位于輕型無人機(jī)適飛空域內(nèi)，真高不超過30米，且在農(nóng)林牧區(qū)域的上方。第三十七條規(guī)定植保無人機(jī)在相應(yīng)適飛空域飛行，無需申請(qǐng)飛行計(jì)劃，但需向綜合監(jiān)管平臺(tái)實(shí)時(shí)報(bào)送動(dòng)態(tài)信息。反之超出適飛空域就要申報(bào)，另外，還要搞清楚植保無人機(jī)的定義，如果符合植保無人機(jī)的定義的，按照上述是無需申請(qǐng)飛行計(jì)劃的。
問題五，除了系統(tǒng)中規(guī)定的那些類別，其余的類別該如何登記？
王老師：
由于無人駕駛航空器從事作業(yè)的情形比較復(fù)雜，安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)不同，并且存在一定的不確定性，因此此次發(fā)布的《辦法》并未將載客、載貨類等其他作業(yè)類別囊括在內(nèi)。
但民航局會(huì)在后續(xù)工作中不斷對(duì)其他無人機(jī)開展的作業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)，旨在探索出符合無人駕駛航空器運(yùn)行特點(diǎn)的、有針對(duì)性的管理模式和運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，加快制定相關(guān)運(yùn)營(yíng)和安全管控標(biāo)準(zhǔn)；目前解決該問題的方法是其他作業(yè)內(nèi)容暫時(shí)在系統(tǒng)中填寫備注，民航局后續(xù)根據(jù)市場(chǎng)需求和行業(yè)體量繼續(xù)增加相關(guān)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。
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