新年伊始，民航局航空器適航審定司的1號文件《關(guān)于強化適航審定系統(tǒng)能力建設(shè)的指導意見》（民航適發(fā)[2019]1號）明確將“開展基于風險的項目管理”列于適航審定系統(tǒng)能力建設(shè)的六大任務(wù)之首（見通航圈前文《政策|全面補齊適航審定短板！民航局適航司印發(fā)《關(guān)于強化適航審定系統(tǒng)能力建設(shè)的指導意見》》）。而就在昨日（1月25日）下午，民航局官網(wǎng)上公布了民航局航空器適航審定司印發(fā)的關(guān)于印發(fā)《基于運行風險的無人機適航審定指導意見》的通知（民航適發(fā)[2019]3號）。注意，該通知印發(fā)于1月23日，距離習近平總書記在1月21日的省部級主要領(lǐng)導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式上發(fā)表重要講話強調(diào)圍繞無人機等領(lǐng)域加快推進相關(guān)立法工作不到3天（見通航圈前文《去年無人機云系統(tǒng)飛行小時近100萬！習近平：圍繞無人機等領(lǐng)域加快推進相關(guān)立法工作》），真正做到了快速響應(yīng)！
根據(jù)通知介紹，國家空管委牽頭正在牽頭編寫無人機飛行管理條例，為無人機合法設(shè)計、生產(chǎn)和使用提供了法規(guī)依據(jù)；民航局也在編寫相關(guān)無人機運行管理規(guī)章予以支持。由于相關(guān)條例和規(guī)章出臺尚需時日，為指導開展無人機適航管理，民航局航空器適航審定司組織人員及時編寫了《基于運行風險的無人機適航審定的指導意見》。此《指導意見》的核心指導思想站位很高，突出了“中國特色”——據(jù)通航圈統(tǒng)計，通知正文中，“中國特色”一共出現(xiàn)了3次，分別是“具有中國特色的審定方法"、"具有中國特色的審定路徑"、"具有中國特色的審定模式"；此外，通知還明確，要”尋求在無人機審定實現(xiàn)變道超車“,”創(chuàng)造工業(yè)界和局方良好互動“，”鼓勵廠商主動承擔適航責任“。 而在《指導意見》正文”展望“部分，專門指出，”無人機產(chǎn)業(yè)終將與有人機產(chǎn)業(yè)并駕齊驅(qū)，甚至將在某些領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)替代“，看來，無人機的時代真的來臨了！
民航各地區(qū)管理局，民航大學、民航干院、航科院、審定中心，各無人機設(shè)計制造單位：
近年來,民用無人機由于具備運行成本低和使用方便的優(yōu)點，在國民經(jīng)濟中得到了廣泛使用。國內(nèi)無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，受到全球矚目，成為中國制造的靚麗名片。
由國家空管委牽頭，編寫無人機飛行管理條例，為無人機合法設(shè)計、生產(chǎn)和使用提供了法規(guī)依據(jù)。民航局也在編寫相關(guān)無人機運行管理規(guī)章予以支持。由于相關(guān)條例和規(guī)章出臺尚需時日，為指導開展無人機適航管理，民航局航空器適航審定司組織人員編寫了《基于運行風險的無人機適航審定的指導意見》，其核心指導思想如下:
一、堅持審定與運行緊密合作，通過試點運行確定風險，對接審定要求，探索具有中國特色的審定方法；
二、堅持走正向?qū)彾ǖ缆?，即從工業(yè)標準中提煉審定標準和局方規(guī)章，尋求在無人機審定實現(xiàn)變道超車，探索具有中國特色的審定路徑；
三、堅持貫徹放管服精神，利用國內(nèi)無人機廠商經(jīng)驗豐富的優(yōu)勢，鼓勵廠商主動承擔適航責任，充分利用信息系統(tǒng)實施監(jiān)管，創(chuàng)造工業(yè)界和局方良好互動，探索具有中國特色的審定模式。 現(xiàn)將該意見發(fā)給各單位，并請各地區(qū)管理局審定處/新疆適航處將本文轉(zhuǎn)發(fā)至本轄區(qū)的無人機設(shè)計制造單位。
附：基于運行的無人機適航審定指導意見
航空器適航審定司
2019年1月23日
此外，《指導意見》中還公布了一些數(shù)據(jù)信息，讓我們來看一下：
截止到2018年底，無人機實名登記信息系統(tǒng)（以下簡稱“實名登記系統(tǒng)”）顯示，已登記注冊約28.5萬架無人機（其中，用于個人娛樂的無人機約19.2萬架，用于農(nóng)業(yè)植保、電力巡線、遙感物探、貨物遞送等用途的無人機約9.3萬架），各類無人機型號3720個。其中最大起飛重量25公斤至150公斤的無人機為24471架，150公斤以上的為571架，650公斤以上的為49架。而截止同期，我國有人駕駛航空器（以下簡稱“有人機”）共計7113架。注意，《指導意見》在無人機數(shù)據(jù)后面專門補充了有人機的數(shù)據(jù)進行對比，充分突顯了無人機的巨大發(fā)展?jié)摿Α?/p>
國內(nèi)無人機制造廠家和代理商注冊數(shù)1228家，地區(qū)分布前三位為：中南、華東和華北地區(qū)。省市分布前兩位為廣東省（197家）和北京市（128家），無人機制造廠商分布不同于有人機傳統(tǒng)的設(shè)計制造區(qū)域，具有更多的IT廠家屬性。
我國已在天域航通公司、易瓦特公司、朗星公司、航天時代飛鴻公司、億航公司設(shè)立適航審定試點，重點探索貨運無人機、巡線無人機、載人無人機的適航標準和審定辦法。
民航局將開展基于運行風險的民用無人機適航審定，從而形成一種方法、一個體系、一套標準、一份證件“四個一”的民用無人機適航管理模式：
“一種方法”是指采取風險等級劃分方法，開展無人機適航審定分級管理。
“一個體系”即局方審查方式從條款審查向制造廠家體系審查轉(zhuǎn)變，引導廠家建立、完善無人機設(shè)計生產(chǎn)企業(yè)適航體系，促使無人機制造廠家主動承擔適航主體責任。
“一套標準”是指遵循正向思維制定適航標準，依照“工業(yè)標準→行業(yè)標準→適航標準”的路徑，建立我國自主的無人機適航標準體系。
“一份證件”就是說一旦廠家滿足體系要求、無人機符合適航標準后，就可頒發(fā)無人機適航證件。
據(jù)介紹， 基于運行風險的無人機適航審定主要遵循的三個核心原則，即堅持審定與運行緊密合作，堅持走正向?qū)彾ǖ缆?，堅持放管結(jié)合、以放為主。民航局飛標司、適航司和空管辦聯(lián)合起草無人機試點運行規(guī)范文件，在試點運行項目上，無人機制造廠家不需要再單獨找民航多個部門，而是通過試點項目完成聯(lián)合審查。民航局將從國內(nèi)有代表性的無人機廠家中選取專家，研究從工業(yè)標準中提煉審定標準，進而形成局方審定要求和規(guī)章；將根據(jù)無人機風險不同，采取分級分類管理，引入“備案＋事后監(jiān)管”和“委任管理＋承諾滿足標準和誠信管理”的全新管理模式，鼓勵廠商主動承擔適航責任；將充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過信息系統(tǒng)為平臺開展監(jiān)管。此外，民航局還將編寫民航局無人機規(guī)章（CCAR-92），與中國民航科學技術(shù)研究院合作，籌劃建設(shè)無人機適航審定中心；完善實名登記系統(tǒng)，建立無人機適航管理系統(tǒng)，打通實名登記、云系統(tǒng)和無人機交通管理信息服務(wù)系統(tǒng)（UTMISS）之間的數(shù)據(jù)接口......
此外，《指導意見》中還有很多干貨內(nèi)容和有意思的數(shù)據(jù)，下面，讓我們趕緊來學習下《基于運行風險的無人機適航審定指導意見》全文和民航局官網(wǎng)公布的解讀（”官方解讀“）。
附件：
基于運行風險的無人機適航審定指導意見.pdf
民航局官方解讀
主題分類：政策解讀
辦文單位：航空器適航審定司發(fā)文日期：2019-01-25
名稱：解讀 | 《基于運行風險的無人機適航審定指導意見》
近年來，我國民用無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，成為先進生產(chǎn)力的重要載體。如何把好民用無人機的安全初始關(guān)口？1月23日，民航局印發(fā)《基于運行風險的無人機適航審定的指導意見》，提出在2019年底初步建成基于運行風險的無人機適航管理體系。采取基于運行風險的無人機適航管理模式的原因何在？重點工作有哪些？無人機適航審定周期是否會很長，是否會給企業(yè)增加負擔？帶著這些問題，本報記者專訪了民航局適航司相關(guān)負責人。
問：民航局此次出臺《基于運行風險的無人機適航審定指導意見》基于怎樣的考慮？
答：近年來，民用無人機產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，在國內(nèi)農(nóng)業(yè)、電力、測繪、安防等領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用，成為先進生產(chǎn)力的重要載體。我國無人機制造行業(yè)發(fā)展迅猛，為世界所關(guān)注。目前，我國有超過1200家無人機制造企業(yè)，超過2500個型號無人機進行實名登記，國內(nèi)無人機登記達到29.5萬架，2018年無人機云系統(tǒng)飛行小時達到98萬小時。同時，無人機干擾民航運輸?shù)氖录矔r有發(fā)生，無人機安全管理問題凸顯。
根據(jù)國家空管委牽頭編寫的《無人機飛行管理條例》（草稿）的要求，最大起飛重量25公斤以上的無人機應(yīng)進行適航管理。航空器上天一定要保證安全性，這是適航審定的重要意義。開展民用無人機適航審定，目的就是從設(shè)計制造源頭，確保民用無人機滿足公眾可接受的最低安全水平。
傳統(tǒng)的有人機適航管理有設(shè)計型號批準、設(shè)計批準和單機適航批準等要求，需要局方人員進行監(jiān)管和審批，對局方人力資源有較大的需求。由于國內(nèi)無人機生產(chǎn)廠家眾多，局方人力資源無法按照有人機的模式對無人機生產(chǎn)廠家進行監(jiān)管，因此無人機適航審定必然與有人機適航審定有較大區(qū)別。
在國家簡政放權(quán)、鼓勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大環(huán)境下，為促進國內(nèi)民用無人機產(chǎn)業(yè)健康成長，民航局航空器適航審定司根據(jù)我國無人機發(fā)展現(xiàn)狀和國際上基于風險的審定發(fā)展趨勢，提出基于運行風險的無人機適航審定，并印發(fā)《基于運行風險的無人機適航審定指導意見》，從無人機實名登記現(xiàn)狀、適航管理思路、指導原則、實施路線圖等多個方面，對基于運行風險的無人機適航審定進行了闡述，指導開展無人機適航審定工作。
問：開展基于運行風險的無人機適航審定，對無人機健康產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展有什么重要意義？
答：隨著技術(shù)進步、商業(yè)模式創(chuàng)新，無人機終將融入、并深刻影響民航運輸體系，無人機產(chǎn)業(yè)終將與有人機產(chǎn)業(yè)并駕齊驅(qū)，甚至將在某些領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)替代。
開展基于運行風險的無人機適航審定，是對適航管理的一次重大創(chuàng)新，將為無人機安全融入民航運輸體系提供有力保障，進而為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)，為加快實現(xiàn)民航強國貢獻力量。同時，在無人機適航審定方面，我國立法定標能力、產(chǎn)品審定能力和技術(shù)驗證能力將得到進一步提升，有助于提升我國民航在國際合作中的發(fā)言權(quán)和話語權(quán)。
問：民航局將如何開展基于運行風險的無人機適航審定？
答：為進一步規(guī)范無人機管理,民航局已經(jīng)建立了無人機實名登記制度，基本摸清了行業(yè)狀況，為開展無人機適航管理乃至運行管理提供了有力支撐；啟動了無人機適航審定試點，重點探索了貨運無人機、巡線無人機、載人無人機的適航標準和審定辦法，積累了實施經(jīng)驗；開展國際交流，在參與國際規(guī)則制定的同時，同各國各地區(qū)局方就無人機適航審定政策、適航標準進行了深入探討。
通過對這些實踐經(jīng)驗和成果的總結(jié)，民航局針對無人機運行場景豐富、運行風險多樣的特點，將開展基于運行風險的民用無人機適航審定，從而形成一種方法、一個體系、一套標準、一份證件“四個一”的民用無人機適航管理模式。“一種方法”是指采取風險等級劃分方法，開展無人機適航審定分級管理。“一個體系”即局方審查方式從條款審查向制造廠家體系審查轉(zhuǎn)變，引導廠家建立、完善無人機設(shè)計生產(chǎn)企業(yè)適航體系，促使無人機制造廠家主動承擔適航主體責任。“一套標準”是指遵循正向思維制定適航標準，依照“工業(yè)標準→行業(yè)標準→適航標準”的路徑，建立我國自主的無人機適航標準體系。“一份證件”就是說一旦廠家滿足體系要求、無人機符合適航標準后，就可頒發(fā)無人機適航證件。
問：民用無人機適航審定的時間周期是否很長？會不會給制造企業(yè)增加成本？
答：你說的這些問題確實是無人機制造企業(yè)最關(guān)心的問題。民用無人機適航審定的周期不會很長，也并不會給企業(yè)增加負擔。因為基于運行風險的無人機適航審定主要遵循的三個核心原則，即堅持審定與運行緊密合作，堅持走正向?qū)彾ǖ缆?，堅持放管結(jié)合、以放為主。
從無人機運行來看，適航審定、飛標、空管等部門無法單獨開展工作，各部門必須在一個團隊的框架下工作。因此，民航局飛標司、適航司和空管辦聯(lián)合起草無人機試點運行規(guī)范文件，通過試點運行確定無人機運行風險,并生成運行要求對接無人機適航審定要求,從而將無人機審定要求具體化和系統(tǒng)化。這意味著，在試點運行項目上，無人機制造廠家不需要再單獨找民航多個部門，而是通過試點項目完成聯(lián)合審查。
堅持走正向?qū)彾ǖ缆罚磸钠髽I(yè)或者行業(yè)標準中提煉適航審定標準，進而形成規(guī)章，從而保證審定標準和規(guī)章能夠與工業(yè)同步發(fā)展。航空器適航審定規(guī)章的基礎(chǔ)來自于工業(yè)標準，沒有工業(yè)標準做基礎(chǔ)，審定規(guī)章就成為無本之木。也正是由于這個原因，在對具體項目審定時，就會經(jīng)常出現(xiàn)工業(yè)方難以滿足規(guī)章要求，從而造成審定周期長和成本高的情況。值得一提的是，我國無人機行業(yè)發(fā)展迅速，行業(yè)已經(jīng)形成了一定的標準。因此，民航局從國內(nèi)有代表性的無人機廠家中選取專家，研究從工業(yè)標準中提煉審定標準，進而形成局方審定要求和規(guī)章，這也就是我剛才說的在無人機領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)正向?qū)彾ǎ苊庠斐蓪彾ㄒ?guī)章和標準與工業(yè)實際情況脫節(jié)，為制造企業(yè)節(jié)省時間成本。
同時，無人機審定檢查將會一直堅持放管結(jié)合、以放為主的原則。我們將根據(jù)無人機風險不同，采取分級分類管理，引入“備案＋事后監(jiān)管”和“委任管理＋承諾滿足標準和誠信管理”的全新管理模式，鼓勵廠商主動承擔適航責任。在無人機審定中引入委任管理創(chuàng)新，通過廠家委任單位或委任代表開展大量審定工作，局方將更多關(guān)注廠家體系評估和風險監(jiān)控。在對無人機廠家監(jiān)管方面，
問：為建立基于運行風險的無人機適航審定管理體系，民航局重點將從哪些方面努力？
答：民航局計劃在2019年年底，初步建成基于運行風險的無人機適航管理體系，并在運行中不斷改進體系和修訂政策。
為實現(xiàn)這一目標，在民航局無人機領(lǐng)導小組和工作組架構(gòu)下，適航司將繼續(xù)與飛標、空管等部門開展合作，通過試點運行，摸索經(jīng)驗；編寫民航局無人機規(guī)章（CCAR-92），為無人機管理條例實施提供支持；與中國民航科學技術(shù)研究院合作，建立專業(yè)的無人機審定隊伍，籌劃建設(shè)無人機適航審定中心；繼續(xù)完善實名登記系統(tǒng)，在民航局無人機管理系統(tǒng)（UOM）的框架下，建立無人機適航管理系統(tǒng)；加強無人機信息共享和流通，打通實名登記、云系統(tǒng)和無人機交通管理信息服務(wù)系統(tǒng)（UTMISS）之間的數(shù)據(jù)接口，并與工信部和公安部等部門加強信息交流和合作。
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