近期，我國(guó)民用無(wú)人駕駛航空器（以下簡(jiǎn)稱(chēng)無(wú)人機(jī)）的管理辦法有了新的演進(jìn)。隨著無(wú)人機(jī)行業(yè)發(fā)展和安全矛盾深化，在行業(yè)資源配置不斷提高的同時(shí)，實(shí)際需求與監(jiān)管能力開(kāi)始分化，民航管理體系自身的局限性和單一性也明顯增大，原有的以運(yùn)輸航空為主的管理框架面臨挑戰(zhàn)。因此，本文將基于我國(guó)情況并結(jié)合國(guó)際上對(duì)無(wú)人機(jī)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，探索我國(guó)的無(wú)人機(jī)監(jiān)管體系。
一、監(jiān)管現(xiàn)狀
1.上位法缺失
無(wú)人機(jī)在民用航空的上位法《中華人民共和國(guó)民用航空法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《航空法》）中找不到具體的法律條文支持，而無(wú)人機(jī)的類(lèi)別被劃分到通用航空，所以現(xiàn)有的管理法規(guī)制定僅僅可以參考《航空法》第十部分中對(duì)通用航空的原則性規(guī)定。但是無(wú)人機(jī)的應(yīng)用范疇已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)通用航空，所以參照通用航空的規(guī)定類(lèi)比而定的管理規(guī)章很難滿(mǎn)足其發(fā)展要求。
例如民航局空管辦2009年發(fā)布的《民用無(wú)人機(jī)空中交通管理辦法》幾乎全部參考通用航空的管理辦法。雖然空管辦2016年在新發(fā)布的《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》做了不少關(guān)于無(wú)人機(jī)適應(yīng)性的修訂，但是制定的依據(jù)仍然是《中華人民共和國(guó)民用航空法》、《中華人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則》、《通用航空飛行管制條例》和《民用航空空中交通管理規(guī)則》，而這些法規(guī)均沒(méi)有針對(duì)無(wú)人機(jī)作出規(guī)定。上位法的缺失給政策制定者帶來(lái)了不少苦惱，最后只能將核心問(wèn)題通過(guò)“評(píng)估管理”的辦法巧妙地“打包”給了運(yùn)行管理主體，事實(shí)是運(yùn)行管理主體面對(duì)具體問(wèn)題只能一事一議，執(zhí)行效率可想而知了。
2.運(yùn)營(yíng)類(lèi)法規(guī)正在完善
在我國(guó)現(xiàn)有管理體系下，無(wú)人機(jī)的管理將參照民航現(xiàn)有管理體系，大體可分為飛行標(biāo)準(zhǔn)、航空器適航審定、市場(chǎng)管理和空中交通管理?？罩薪煌ü芾硐嚓P(guān)法規(guī)上節(jié)已經(jīng)介紹，本節(jié)不再贅述。
飛行標(biāo)準(zhǔn)管理運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)和人員執(zhí)照，目前飛標(biāo)司已經(jīng)發(fā)布了《輕小無(wú)人機(jī)運(yùn)行管理規(guī)定（試行）》和《民用無(wú)人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》，并且正在不斷完善。我國(guó)的無(wú)人機(jī)的飛行標(biāo)準(zhǔn)管理是走在世界前列的，“無(wú)人機(jī)云”技術(shù)更是給管理提供了廣闊的想象空間。無(wú)人機(jī)駕駛員的管理有效提升了全行業(yè)從業(yè)者的整體水平。
航空器適航審定管理無(wú)人機(jī)的設(shè)計(jì)和生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，目前適航司已發(fā)布了《關(guān)于民用無(wú)人機(jī)管理有關(guān)問(wèn)題的暫行規(guī)定》和《民用無(wú)人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》。眾所周知，民用航空器合法化應(yīng)該擁有“三證”，即國(guó)籍登記證、適航證和無(wú)線(xiàn)電臺(tái)許可證。無(wú)人機(jī)實(shí)名制登記的作用與國(guó)籍登記證類(lèi)似，給無(wú)人機(jī)打上了“民用”的標(biāo)簽，并申請(qǐng)到了一張“公民身份證”?！睹裼脽o(wú)人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》發(fā)布后，已有超過(guò)6萬(wàn)架的無(wú)人機(jī)拿到了“身份證”，一旦運(yùn)行中出現(xiàn)問(wèn)題，管理部門(mén)可以根據(jù)這張“身份證”追究責(zé)任。無(wú)人機(jī)雖然拿到了實(shí)名登記號(hào)，但是離合法化還有兩步要走。首先是適航證，在新的適航政策出臺(tái)之前，無(wú)人機(jī)仍然要根據(jù)09年發(fā)布的《關(guān)于民用無(wú)人機(jī)管理有關(guān)問(wèn)題的暫行規(guī)定》辦理特許飛行證，這顯然已經(jīng)不滿(mǎn)足行業(yè)需求，但是無(wú)人機(jī)產(chǎn)品具有多樣性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，近期很難研究出有效的管理辦法；其次是無(wú)線(xiàn)電臺(tái)許可證，對(duì)于無(wú)人機(jī)這樣的后起之秀，無(wú)線(xiàn)電臺(tái)頻譜已經(jīng)是稀缺資源，2012年世界無(wú)線(xiàn)電通信大會(huì)將國(guó)際無(wú)人機(jī)頻譜分配在5030—5091MHz，但該頻段在我國(guó)早已被占用，2015年工信部指定了840.5—845MHz、1430—1444MHz和2408—2440MHz三個(gè)無(wú)人機(jī)使用頻段，但是這些頻段的可用性、安全性和專(zhuān)用性得不到保障，民航局無(wú)線(xiàn)電委員會(huì)辦公室至今一直沒(méi)有認(rèn)同，相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和政策仍然在多部委間協(xié)調(diào)溝通中，所以目前為止還沒(méi)有頒發(fā)過(guò)一個(gè)無(wú)人機(jī)無(wú)線(xiàn)電臺(tái)許可證。
市場(chǎng)管理是指對(duì)無(wú)人機(jī)企業(yè)市場(chǎng)行為的監(jiān)管。根據(jù)《航空法》一百四十七條“從事經(jīng)營(yíng)性通用航空的，應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院民用航空主管部門(mén)申請(qǐng)領(lǐng)取通用航空經(jīng)營(yíng)許可證”，使用無(wú)人機(jī)從事經(jīng)營(yíng)性通用航空經(jīng)驗(yàn)活動(dòng)必須要取的“經(jīng)營(yíng)許可證”，目前運(yùn)輸司正在研究相關(guān)的管理政策，預(yù)計(jì)2017年下半年會(huì)面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。
3.空管空防法規(guī)缺失
目前世界軍事強(qiáng)國(guó)和航空大國(guó)十分重視并加快建設(shè)空管空防一體化。空管負(fù)責(zé)對(duì)所轄空域內(nèi)航空器飛行活動(dòng)統(tǒng)一管理控制，實(shí)現(xiàn)空域運(yùn)行安全、經(jīng)濟(jì)和有序。空防負(fù)責(zé)監(jiān)視空情，判斷并處理非法侵犯空域的航空器，例如防范近期頻發(fā)的“無(wú)人機(jī)干擾航班”事件。然而，我國(guó)針對(duì)無(wú)人機(jī)的空管和空防法規(guī)幾乎是空白。
我國(guó)的空域歸空軍統(tǒng)一管理的，空軍僅將航路航線(xiàn)、進(jìn)近（終端）和機(jī)場(chǎng)管制地帶的空域劃撥給民航局管理。雖然《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》提出了民用航空使用空域范圍內(nèi)無(wú)人機(jī)空管的管理規(guī)定，但是絕大多數(shù)情況下，飛行無(wú)人機(jī)仍然需要遵守空軍的相關(guān)規(guī)定。實(shí)際上，2013年空管委制定了《無(wú)人機(jī)飛行管理規(guī)定》，并在相關(guān)單位征求意見(jiàn)，但是由于種種原因并沒(méi)有具體落實(shí)。時(shí)隔4年，2017年空管委重新起草了相關(guān)管理規(guī)定，目前正在征求意見(jiàn)，最后結(jié)果拭目以待。
二、監(jiān)管面臨的“硬傷”
1.空域劃分不合理
《通用航空飛行管制條例》規(guī)定通用航空飛行需要?jiǎng)澰O(shè)臨時(shí)飛行空域，并向飛行管制部門(mén)提出劃設(shè)臨時(shí)飛行空域的申請(qǐng)。由此可見(jiàn)，我國(guó)通用航空并不存在即時(shí)可用的空域運(yùn)行空間，通用航空飛行所需要的空域只能通過(guò)申請(qǐng)“臨時(shí)空域”獲得，否則不得飛行。在這樣的制度下，通用航空在空軍主導(dǎo)進(jìn)行管理分配的天空下，被空防安全和空域擁堵等各種原因困擾著，難覓得可供飛行的空域。并且空域的多頭管理、不透明的飛行審批體系下，也無(wú)法自由、自主地決定飛行安排。目前，無(wú)人機(jī)的空域使用要遵守通用航空相關(guān)的空域管理規(guī)定，因此我國(guó)還不具備適合無(wú)人機(jī)發(fā)展的空域管理體制，需要推進(jìn)改革的進(jìn)程。
2.倫理問(wèn)題
無(wú)人機(jī)的大規(guī)模應(yīng)用給傳統(tǒng)的民航倫理體系帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。首先，大量無(wú)人機(jī)投入運(yùn)營(yíng)后，它的低成本和低風(fēng)險(xiǎn)使傳統(tǒng)通用航空喪失競(jìng)爭(zhēng)力，將會(huì)造成飛行員失業(yè)和通航公司倒閉，改變千萬(wàn)人的職業(yè)選擇，也違背了發(fā)展通用航空的戰(zhàn)略意義；其次，無(wú)人機(jī)會(huì)嚴(yán)重影響到人們的隱私，由于無(wú)人機(jī)攜帶成像設(shè)備的拍攝范圍并沒(méi)有受到約束，很有可能出現(xiàn)拍攝涉及個(gè)人私密行為或私有財(cái)產(chǎn)的圖片或視頻的行為，對(duì)此各國(guó)還沒(méi)有研究出更好的預(yù)防手段；最后是無(wú)人機(jī)作為載具隨時(shí)有可能變成武器進(jìn)行攻擊，為恐怖分子提供了一種便利手段。
3.運(yùn)行技術(shù)不成熟
無(wú)人機(jī)運(yùn)行技術(shù)發(fā)展不成熟，飛標(biāo)和適航找不到正態(tài)分布的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系，空管和空防也找不到通用的監(jiān)管手段，使得監(jiān)管政策找不到合理的參考標(biāo)準(zhǔn)。例如，感知避讓是無(wú)人機(jī)自主飛行的核心技術(shù)，也是無(wú)人機(jī)適航、空管和飛標(biāo)必須充分考慮的技術(shù)。無(wú)人機(jī)融入民航空域，需要以“感知避讓”代替“看見(jiàn)避讓”，但由于空域中會(huì)同時(shí)存在合作目標(biāo)和非合作目標(biāo)，同時(shí)伴隨存在不同類(lèi)型的感知避讓技術(shù)（例如ADS-B、合成孔徑雷達(dá)、激光雷達(dá)、電光探測(cè)、聲學(xué)探測(cè)、紅外光探測(cè)等），這些技術(shù)發(fā)展不成熟，感知能力和感知精度差別較大，政策制定中很難統(tǒng)籌考慮。
三、美國(guó)無(wú)人機(jī)政策環(huán)境
1.兼顧軍民航，政策制定效率較高
FAA隸屬于交通運(yùn)輸部，F(xiàn)AA的職責(zé)是保證和促進(jìn)航空安全，管理國(guó)家空域和空中交通管制系統(tǒng)，制定和頒布航空安全法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，管理民用航空并促進(jìn)國(guó)家空域和航空導(dǎo)航設(shè)備的高效使用，促進(jìn)國(guó)內(nèi)國(guó)際航空商業(yè)活動(dòng)，支援國(guó)防需要，促進(jìn)軍民共用航空系統(tǒng)的發(fā)展。FAA負(fù)責(zé)國(guó)家空域的管理，但空域的劃設(shè)和調(diào)整需要征求國(guó)防部和國(guó)家航空航天局的意見(jiàn)，或者同國(guó)防部和國(guó)家航空航天局共同劃定，從管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和程序上保證了軍事單位對(duì)空域使用的要求。
2.空域劃分較合理，軍民航使用權(quán)利對(duì)等
FAA采用國(guó)際民航組織附件11有關(guān)空中交通服務(wù)空域類(lèi)別的建議，將美國(guó)空中交通服務(wù)空域分為A、B、C、D、E、G等6類(lèi)空域。美國(guó)國(guó)家空域系統(tǒng)可以分為管制空域（A、B、C、D、E類(lèi)空域）、非管制空域（G類(lèi)空域）和特殊用途空域。特殊用途空域包括空中禁區(qū)、限制區(qū)、告警區(qū)、軍事活動(dòng)區(qū)、警示區(qū)、管制射擊區(qū)等。根據(jù)國(guó)防需要，聯(lián)邦航空局在全國(guó)設(shè)立了若干特殊用途空域，約有7%—8%的空域供軍方固定使用，25%的空域供軍方臨時(shí)使用。臨時(shí)空域由軍方提出申請(qǐng)，F(xiàn)AA批準(zhǔn)，使用后即撤消。通過(guò)民航和軍方的合作，大約有85%的特殊用途空域被辟為聯(lián)合使用空域。在聯(lián)合使用空域，當(dāng)保留給軍方活動(dòng)的空域不用時(shí)，經(jīng)空管部門(mén)授權(quán)，其他空域用戶(hù)可以使用。
3.空管體系可方便兼容無(wú)人機(jī)
美國(guó)的空管運(yùn)行體制分為三級(jí)，即空中交通管制系統(tǒng)指揮中心、航路交通管制中心、進(jìn)近／塔臺(tái)交通管制中心，F(xiàn)AA在空中交通服務(wù)空域向所有航空器提供統(tǒng)一的服務(wù)。飛行服務(wù)站作為空管系統(tǒng)的輔助設(shè)施，主要服務(wù)于按目視飛行規(guī)則飛行的通用航空活動(dòng)。Lockheed Martin（簡(jiǎn)稱(chēng)洛馬公司）公司2006年受FAA委托接管了通用航空飛行服務(wù)站的維護(hù)管理工作，目前洛馬公司依托飛行服務(wù)站，開(kāi)發(fā)了無(wú)人機(jī)服務(wù)模塊。洛馬通過(guò)“飛行員在線(xiàn)”網(wǎng)站，直接將飛行計(jì)劃提交給FAA，實(shí)現(xiàn)與局方的無(wú)縫結(jié)合。無(wú)人機(jī)企業(yè)獲得FAA商業(yè)運(yùn)營(yíng)豁免后，無(wú)人機(jī)操作員可以在該網(wǎng)站上直接輸入信息，獲取最新的禁飛區(qū)等航行情報(bào)信息。無(wú)人機(jī)起飛后，系統(tǒng)監(jiān)視它們是否在計(jì)劃的空域中飛行，如果侵犯了其他用戶(hù)的空域，會(huì)在第一時(shí)間通知當(dāng)?shù)乜展軉挝弧?br />
4.協(xié)會(huì)作用顯著
美國(guó)的協(xié)會(huì)主要包括航空無(wú)線(xiàn)電技術(shù)委員會(huì)（RTCA）、美國(guó)材料與試驗(yàn)協(xié)會(huì)（ASTM）和機(jī)動(dòng)車(chē)工程師協(xié)會(huì)（SAE），協(xié)會(huì)在不同領(lǐng)域或從不同方向提出最低安全、性能要求和標(biāo)準(zhǔn)建議，最終會(huì)被FAA作為政策制定的依據(jù)，協(xié)會(huì)在無(wú)人機(jī)標(biāo)準(zhǔn)化工作方面起到非常重要的作用。
四、立法體系探索
鑒于無(wú)人機(jī)的應(yīng)用需求與政府監(jiān)管能力，筆者建議無(wú)人機(jī)的監(jiān)管采取“民航監(jiān)管+行業(yè)監(jiān)管+區(qū)域監(jiān)管”三級(jí)監(jiān)管體系。
民航監(jiān)管主要針對(duì)飛行標(biāo)準(zhǔn)、適航、空管和市場(chǎng)的宏觀監(jiān)管政策對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行監(jiān)管，側(cè)重于無(wú)人機(jī)管理的整體策略。民航局作為無(wú)人機(jī)主管部門(mén)，應(yīng)綜合考慮運(yùn)輸航空和通用航空的安全與發(fā)展，從規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)方面做好政策制定。
行業(yè)監(jiān)管則直接和應(yīng)用部門(mén)對(duì)接，例如農(nóng)業(yè)植保作業(yè)，進(jìn)一步規(guī)范行業(yè)的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、作業(yè)規(guī)范和技能要求，側(cè)重于無(wú)人機(jī)在某個(gè)行業(yè)的發(fā)展。這是由無(wú)人機(jī)的行業(yè)屬性決定的，雖然無(wú)人機(jī)是航空器，但其更重要的是作為生產(chǎn)工具載體。
區(qū)域監(jiān)管側(cè)重于地方政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌當(dāng)?shù)剀姺?、公安和民航等單位，結(jié)合當(dāng)?shù)氐目沼驐l件、治安需求和產(chǎn)業(yè)需求制定屬地化監(jiān)管政策。無(wú)人機(jī)不像傳統(tǒng)航空器，基本上不會(huì)跨地區(qū)運(yùn)行，所以民航局針對(duì)運(yùn)輸航空制定的“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”方式，對(duì)于無(wú)人機(jī)不適用。無(wú)人機(jī)監(jiān)管更應(yīng)該以地方政府為核心，統(tǒng)籌地區(qū)相關(guān)部門(mén)，為運(yùn)行無(wú)人機(jī)制定屬地化政策。其實(shí)無(wú)人機(jī)交通管理（UTM）的很重要的一種商業(yè)模式就是屬地運(yùn)營(yíng)，這也是國(guó)內(nèi)在不同地區(qū)存在多個(gè)“無(wú)人機(jī)云”的客觀原因。
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