今年9月7日，深圳發(fā)布了關(guān)于征求《深圳市民用輕小無人駕駛航空器管理辦法(征求意見稿)》意見的通告，面向社會征求意見，通過立法對無人機(jī)加以監(jiān)管?，F(xiàn)在立法有了新進(jìn)展，11月23日，深圳法制辦將就意見稿中公眾關(guān)注的問題舉辦聽證會。聽證會通過“深圳法制”微信公眾號平臺舉行，面向社會征集生產(chǎn)和銷售企業(yè)代表20名，市民代表60名，報名時間為2017年11月13日17:00至11月19日24:00。
具體通知如下：
一、聽證議題
本次微信聽證會主要針對《辦法》中公眾較為關(guān)注的有關(guān)問題進(jìn)行聽證，主要議題如下：
(一)哪些類型的無人機(jī)應(yīng)當(dāng)納入監(jiān)管;
(二)對無人機(jī)采取哪些監(jiān)管方式、措施更為科學(xué)有效;
(三)納入監(jiān)管的無人機(jī)應(yīng)當(dāng)具備哪些技術(shù)功能;
(四)《辦法》禁限飛區(qū)以及飛行規(guī)則的設(shè)置是否合理;
(五)立法應(yīng)當(dāng)對無人機(jī)駕駛員作出什么要求。
二、聽證會組織方式
本次聽證會采用網(wǎng)上聽證方式，通過“深圳法制”微信公眾號平臺舉行。
三、聽證代表名額
本次微信聽證會的代表不超過80人，具體如下：
(一)生產(chǎn)和銷售企業(yè)代表20名(每個企業(yè)限1名人員參加，需上傳提供企業(yè)營業(yè)執(zhí)照和授權(quán)委托書);
(二)市民代表60名。
四、報名方式
有意向參加聽證會的相關(guān)企業(yè)和市民朋友，請關(guān)注“深圳法制”微信公眾號，通過公眾號底部菜單“互動交流”--“微信立法聽證”報名，并于2017年11月13日17:00至11月19日24:00期間登陸“深圳法制”微信公眾號，報名參加聽證。
本次微信聽證會按報名時間先后順序確定聽證代表，如報名人員未超過80人的，以實(shí)際報名人員作為參加微信聽證會的代表。
五、其他事項
其他未盡事宜我辦將通過深圳市法制辦門戶網(wǎng)站和微信公眾號及時發(fā)布相關(guān)信息。
附件1：《深圳市民用輕型無人駕駛航空器管理辦法(征求意見稿)》聽證簡要導(dǎo)引
為了加強(qiáng)民用輕型無人駕駛航空器(以下簡稱“無人機(jī)”)安全管理，維護(hù)公共安全和飛行安全，根據(jù)市政府2017年立法工作計劃，我辦起草了《深圳市民用輕型無人駕駛航空器管理辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《辦法》)?，F(xiàn)將有關(guān)事項說明如下：
一、立法的必要性
近年來，隨著無人機(jī)行業(yè)的迅速發(fā)展，特別是消費(fèi)級無人機(jī)的普及，使無人機(jī)“飛”入尋常百姓家。在無人機(jī)行業(yè)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大的同時，無人機(jī)引發(fā)的干擾民航飛行、墜落傷人、侵犯隱私、“黑飛”等安全隱患日益增多，但目前對于無人機(jī)的生產(chǎn)、銷售、飛行等環(huán)節(jié)的監(jiān)管存在法律法規(guī)滯后的問題，亟需通過立法加以監(jiān)管。
一是需要明確產(chǎn)品技術(shù)規(guī)范和技術(shù)管理措施。由于無人機(jī)屬于科技產(chǎn)品，對其監(jiān)管需要依靠科技手段，例如通過無人機(jī)云系統(tǒng)或者監(jiān)控平臺和其他飛行控制設(shè)備監(jiān)管無人機(jī)飛行、對禁飛區(qū)、限飛區(qū)設(shè)置電子圍欄等。如果不制定和執(zhí)行統(tǒng)一的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，上述技術(shù)功能將無法實(shí)現(xiàn)。為做到對無人機(jī)的有效監(jiān)管和控制，需要對無人機(jī)產(chǎn)品技術(shù)規(guī)范的制定作出規(guī)定，建立深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)無人機(jī)技術(shù)規(guī)范體系，并建立統(tǒng)一的服務(wù)管理平臺，加強(qiáng)監(jiān)管和保障手段，實(shí)現(xiàn)對無人機(jī)的運(yùn)行可監(jiān)視、違規(guī)可預(yù)警、落地可查人的閉環(huán)管理。
二是需要厘清部門職責(zé)和建立協(xié)調(diào)機(jī)制。無人機(jī)屬于民用航空器，除由民用航空管理部門和空中交通管理部門對其進(jìn)行行業(yè)管理外，無人機(jī)的監(jiān)管還涉及地方政府多個部門職責(zé)。需要進(jìn)一步明確各部門職責(zé)，厘清職責(zé)邊界，并建立協(xié)調(diào)機(jī)制，通過信息共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動等手段，做到齊抓共管、綜合管理。
三是需要明確禁飛區(qū)管理。除涉及民用機(jī)場凈空管理、《飛行基本規(guī)則》規(guī)定的空中禁區(qū)、空中限制區(qū)和空中危險區(qū)以及《一般運(yùn)行和飛行規(guī)則》規(guī)定的超輕型飛行器不得在城市、集鎮(zhèn)、居民區(qū)的人口稠密區(qū)域或者任何露天人群集會上空運(yùn)行外，其他法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章以及文件對無人機(jī)在城市低空空域禁飛區(qū)的劃設(shè)均未涉及。目前各省市主要是以通告等文件形式劃定無人機(jī)的禁飛區(qū)。鑒于設(shè)置禁飛區(qū)對無人機(jī)飛行管理的重要性，涉及公共安全和公共秩序管理，有必要通過立法的形式對無人機(jī)禁飛區(qū)的管理作出規(guī)定。
四是需要明確法律責(zé)任。目前民用航空的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，以及中國民用航空局出臺的文件，只有《中華人民共和國民用航空法》《民用機(jī)場管理條例》《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》《通用航空飛行管制條例》涉及法律責(zé)任的規(guī)定，且并非針對無人機(jī)違法行為。中國民用航空局出臺的文件雖然對無人機(jī)的運(yùn)行管理作出了規(guī)定，但由于文件權(quán)限限制，仍然無法對違法違規(guī)行為設(shè)置處罰。因此，需要通過立法明確相關(guān)法律責(zé)任，對違法違規(guī)行為予以懲戒。
二、需要說明的問題
(一)關(guān)于監(jiān)管對象的問題
作為無人機(jī)監(jiān)管的專門立法，《辦法》根據(jù)民用航空的有關(guān)法律、行政法規(guī)，并參考民航有關(guān)規(guī)章和文件規(guī)定，對無人機(jī)進(jìn)行了界定，明確《辦法》的適用范圍。但是，由于加載飛行控制模塊或者使用衛(wèi)星和圖像下傳輔助飛行的航空模型和無人機(jī)無異，因此，對加載飛行控制模塊或者使用衛(wèi)星和圖像下傳輔助飛行的航空模型，《辦法》擬規(guī)定按照有關(guān)無人機(jī)的規(guī)定進(jìn)行管理。同時，考慮目前對民航以及公眾安全造成威脅的主要是消費(fèi)級無人機(jī)，《辦法》本著問題導(dǎo)向的原則，將監(jiān)管對象界定為0.25千克以上少于7千克的輕型無人機(jī)。
(二)關(guān)于監(jiān)管環(huán)節(jié)的問題
無人機(jī)給民航以及公共安全帶來威脅和隱患主要是在使用環(huán)節(jié)。但要使監(jiān)管落到實(shí)處，如為了執(zhí)法中能找到人就要實(shí)名登記，為了設(shè)置禁限飛功能就要統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，除了加強(qiáng)使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管外，還要對生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)進(jìn)行源頭管控。因此，《辦法》從生產(chǎn)、銷售、使用以及安全管理活動等方面進(jìn)行全鏈條管理。生產(chǎn)環(huán)節(jié)的要求包括產(chǎn)品技術(shù)功能要求、平臺接入和信息共享等。銷售環(huán)節(jié)的要求包括銷售者不得銷售不符合深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)無人機(jī)技術(shù)規(guī)范的無人機(jī)，不得將無人機(jī)改裝、破解系統(tǒng)后銷售或者銷售無產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)識的無人機(jī)等。使用環(huán)節(jié)的要求包括禁止改裝、激活認(rèn)證、有關(guān)飛行規(guī)則和禁限飛要求等。
(三)關(guān)于技術(shù)規(guī)范的問題
由于無人機(jī)屬于科技產(chǎn)品，對其監(jiān)管更多的是依賴科技手段，例如通過無人機(jī)云系統(tǒng)或者監(jiān)控平臺和其他飛行控制設(shè)備監(jiān)察無人機(jī)飛行、對禁飛區(qū)、限飛區(qū)設(shè)置電子圍欄等。如果不制定和執(zhí)行統(tǒng)一的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，上述技術(shù)功能將無法實(shí)現(xiàn)，難以做到對無人機(jī)的有效監(jiān)管和控制。目前國家層面少有無人機(jī)的國家標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)產(chǎn)品質(zhì)量管理條例》的規(guī)定，我市可制定特區(qū)技術(shù)規(guī)范作為產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。因此，《辦法》對特區(qū)無人機(jī)技術(shù)規(guī)范的制定作出規(guī)定，建立特區(qū)無人機(jī)技術(shù)規(guī)范體系，以統(tǒng)一無人機(jī)的技術(shù)規(guī)范，解決通過科技手段進(jìn)行監(jiān)管的問題。
(四)關(guān)于禁飛區(qū)和限飛區(qū)設(shè)置的問題
關(guān)于禁限飛區(qū)域的設(shè)置，各地有不同的規(guī)定。我們認(rèn)為，對在低空空域運(yùn)行的輕型無人機(jī)，其在機(jī)場禁飛區(qū)外、距機(jī)場跑道兩側(cè)各10公里、跑道兩端各20公里范圍內(nèi)的運(yùn)行高度不足以影響民用航空安全，沒有必要將上述范圍一律設(shè)為禁飛區(qū)。如果不分情況一律禁飛，城市范圍內(nèi)將沒有可以飛行無人機(jī)的地方。深圳作為無人機(jī)之都，應(yīng)當(dāng)以更加包容的態(tài)度支持無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在確保安全和產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間取得平衡。因此，《辦法》區(qū)分了禁飛區(qū)和限飛區(qū)，將民用航空管理部門劃定的禁飛區(qū)列入禁飛范圍，而將機(jī)場禁飛區(qū)外、距機(jī)場跑道兩側(cè)各10公里、跑道兩端各20公里范圍內(nèi)設(shè)為限飛區(qū)，嚴(yán)格控制飛行高度。同時，為了安全和保衛(wèi)需要，將鐵路、高速公路以及水上航路、航線及其兩側(cè)各50米范圍、市、區(qū)黨委和政府、軍事管理區(qū)、海關(guān)監(jiān)管區(qū)、通信、供水、供電、能源供給、危化物品貯存、監(jiān)管場所等重點(diǎn)敏感單位、設(shè)施及其周邊100米范圍以及大型活動現(xiàn)場、交通樞紐、火車站、汽車客運(yùn)站、碼頭、港口、口岸及其周邊100米范圍、邊境線及其周邊100米范圍列入禁飛范圍。
特此說明。
附件2：《深圳市民用輕小無人駕駛航空器管理辦法(征求意見稿)》
《深圳市民用輕小無人駕駛航空器管理辦法(征求意見稿)》.doc
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