作為信息時(shí)代高技術(shù)含量的產(chǎn)物，無(wú)人機(jī)已成為世界各國(guó)加強(qiáng)國(guó)防建設(shè)和加快信息化建設(shè)的重要標(biāo)志。眾多發(fā)達(dá)國(guó)家和新興工業(yè)國(guó)家，無(wú)不重視無(wú)人機(jī)的研究、發(fā)展和應(yīng)用。當(dāng)前，除了在軍事上廣泛應(yīng)用，無(wú)人機(jī)在警用、氣象、農(nóng)林，甚至勘探等民用領(lǐng)域也大顯身手，諸多無(wú)人機(jī)發(fā)展領(lǐng)先國(guó)家已將其作為推動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需要的重要手段和重點(diǎn)選擇。不過(guò)，與市場(chǎng)飛速發(fā)展不匹配的是，目前無(wú)人機(jī)的監(jiān)管還缺乏有效手段，從整個(gè)行業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展上看，無(wú)人機(jī)需要在市場(chǎng)和監(jiān)管中找到平衡，加快法律法規(guī)的完善，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。
熱潮席卷全球
國(guó)外民用無(wú)人機(jī)發(fā)展取得階段性進(jìn)展。美國(guó)NASA成立了無(wú)人機(jī)應(yīng)用中心，專門(mén)開(kāi)展無(wú)人機(jī)的各種民用研究，同美國(guó)國(guó)家海洋與大氣管理局合作利用無(wú)人機(jī)進(jìn)行天氣預(yù)報(bào)、地球變暖和冰川消融等科學(xué)研究。2012年2月14日，奧巴馬簽署了《2012年聯(lián)邦航空管理局(FAA)現(xiàn)代化與改革法》，該法規(guī)的核心是向民用無(wú)人機(jī)開(kāi)放空域，促進(jìn)無(wú)人機(jī)技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用。以色列是全球范圍無(wú)人機(jī)設(shè)計(jì)制造技術(shù)較為先進(jìn)的國(guó)家之一，現(xiàn)已組建了一個(gè)民用無(wú)人機(jī)及其工作模式的試驗(yàn)委員會(huì)，并在2012年舉行了國(guó)際無(wú)人機(jī)系統(tǒng)協(xié)會(huì)展會(huì)。英國(guó)已經(jīng)向130多家企業(yè)和政府機(jī)構(gòu)頒發(fā)許可。目前日本擁有2000多架已注冊(cè)農(nóng)用無(wú)人直升機(jī)，操作人員達(dá)14000余人，成為世界上農(nóng)用無(wú)人機(jī)噴藥第一大國(guó)。
我國(guó)民用無(wú)人機(jī)起步不算晚。上世紀(jì)80年代初，西北工業(yè)大學(xué)D-4固定無(wú)人機(jī)為地圖測(cè)繪和地質(zhì)勘探進(jìn)行嘗試。1998年，南航在珠海航展中展出“翔鳥(niǎo)”無(wú)人直升機(jī)，其用途包括森林火警探測(cè)和漁場(chǎng)巡邏。近些年由于需求牽引，特別是一些自然災(zāi)害頻發(fā)，亟須有一種新型災(zāi)情監(jiān)視評(píng)估和搜救手段，從而引發(fā)了有關(guān)方面對(duì)民用無(wú)人機(jī)的關(guān)注。在汶川、玉樹(shù)、雅安地震和舟曲泥石流、天津爆炸等災(zāi)難中，無(wú)人機(jī)早已成為一支獨(dú)特的應(yīng)急監(jiān)測(cè)和救援隊(duì)伍。
民用無(wú)人機(jī)的應(yīng)用范圍十分廣泛，包括警用、能源、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、防災(zāi)救災(zāi)等，其用戶可以劃分成專業(yè)級(jí)和消費(fèi)級(jí)兩種。其中，無(wú)人機(jī)在農(nóng)業(yè)、能源、防災(zāi)救災(zāi)等應(yīng)用方面擁有巨大潛在市場(chǎng)。以農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?yàn)槔?，政策扶持和高效低危的工作效率將催熟未?lái)市場(chǎng)。2013年農(nóng)業(yè)部出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)現(xiàn)代植物保護(hù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》，提出鼓勵(lì)有條件地區(qū)發(fā)展無(wú)人機(jī)防治病蟲(chóng)害，為無(wú)人機(jī)在農(nóng)業(yè)植保領(lǐng)域的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。我國(guó)作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，每年有大量的農(nóng)業(yè)植保作業(yè)，而我國(guó)每年農(nóng)藥中毒人數(shù)有10 萬(wàn)之眾，致死率約為20%，人工噴灑農(nóng)藥對(duì)作業(yè)人員的危害很大且效率低下。無(wú)人機(jī)作業(yè)高度低、飄移少，旋翼產(chǎn)生的向下氣流有助于增加霧流對(duì)作物的穿透性，防治效果好。以一架載荷8~10公斤農(nóng)藥的小型無(wú)人機(jī)為例，每分鐘就可完成1畝的噴灑作業(yè)，效率極高。
國(guó)內(nèi)無(wú)人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)已超過(guò)400家，從業(yè)人員突破10萬(wàn)。隨著我國(guó)加快推進(jìn)實(shí)施“中國(guó)制造2025”，無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)將會(huì)成為未來(lái)市場(chǎng)焦點(diǎn)。但是由于國(guó)內(nèi)缺乏有力的監(jiān)管手段，無(wú)人機(jī)發(fā)展可能會(huì)受到影響。
監(jiān)管亟待加強(qiáng)
與無(wú)人機(jī)管理相關(guān)的組織機(jī)構(gòu)有中國(guó)民用航空局、工信部等。其中，中國(guó)民用航空局主要負(fù)責(zé)民用無(wú)人機(jī)空中交通管理，其下設(shè)的中國(guó)航空器擁有者及駕駛員協(xié)會(huì)(AOPA)主要負(fù)責(zé)部分無(wú)人機(jī)駕駛員資質(zhì)管理；工信部裝備司主要負(fù)責(zé)無(wú)人機(jī)制造業(yè)行業(yè)管理，無(wú)線電管理局主要負(fù)責(zé)無(wú)人機(jī)駕駛航空器系統(tǒng)頻率資源的規(guī)劃指配及非航空頻段無(wú)線電發(fā)射設(shè)備監(jiān)管等。工信部無(wú)管局已發(fā)布《關(guān)于無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)頻率使用事宜的通知》，規(guī)劃840.5MHz~845MHz、1430MHz~1444MHz和2408MHz~2440MHz頻段用于無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)。
目前，民航局已出臺(tái)《關(guān)于民用無(wú)人機(jī)管理有關(guān)問(wèn)題的暫行規(guī)定》、《民用無(wú)人機(jī)空中交通管理辦法》、《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》等一系列規(guī)范性文件。但是隨著技術(shù)的日趨成熟、應(yīng)用領(lǐng)域的日益廣泛、飛行活動(dòng)的日益頻繁，目前仍難以形成有效監(jiān)管。
在法律方面，民用無(wú)人機(jī)是否屬于航空器目前沒(méi)有明確的規(guī)定。在出現(xiàn)法律糾紛時(shí)，適用普通不動(dòng)產(chǎn)的法律制度還是適用航空器的法律制度已成為難題。在空管方面，已出臺(tái)的相關(guān)文件缺少具體流程、未明確具體管理部門(mén)，只籠統(tǒng)地對(duì)民用無(wú)人機(jī)的空域使用進(jìn)行說(shuō)明。在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，由于國(guó)家還沒(méi)有形成權(quán)威的研發(fā)、制造和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，目前各生產(chǎn)企業(yè)都是依據(jù)自己的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)，質(zhì)量參差不齊，再加上大多數(shù)生產(chǎn)企業(yè)是從生產(chǎn)航?；蛴腥笋{駛航空器的企業(yè)轉(zhuǎn)型而來(lái)，并非傳統(tǒng)無(wú)人機(jī)制造企業(yè)，經(jīng)驗(yàn)不足，產(chǎn)品的性能和適航性難以保證，結(jié)果不僅造成重復(fù)研發(fā)投入、低水平競(jìng)爭(zhēng)、資金浪費(fèi)，還會(huì)導(dǎo)致不安全事件的發(fā)生。在產(chǎn)業(yè)管理方面，尚未有一個(gè)明確的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)，對(duì)于具備何種條件的企業(yè)能夠有資格生產(chǎn)無(wú)人機(jī)沒(méi)有評(píng)價(jià)規(guī)定。
為解決以上監(jiān)管問(wèn)題，提出以下幾點(diǎn)建議。
一是健全法律法規(guī)。明確無(wú)人機(jī)的法律屬性，即是否界定為航空器，便于在處理法律糾紛時(shí)，有適用的法律制度；加快出臺(tái)《無(wú)人機(jī)空域管理規(guī)定》，明確無(wú)人機(jī)空域申請(qǐng)、管理等相關(guān)細(xì)則；對(duì)于《關(guān)于民用無(wú)人機(jī)管理有關(guān)問(wèn)題的暫行規(guī)定》中要求的相關(guān)操作，明確具體管理部門(mén)及操作流程，加強(qiáng)實(shí)操性。
二是加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。建立無(wú)人機(jī)標(biāo)準(zhǔn)化工作組織，推進(jìn)無(wú)人機(jī)的數(shù)據(jù)傳輸鏈路、數(shù)據(jù)處理、控制系統(tǒng)、導(dǎo)航系統(tǒng)、設(shè)備電磁兼容管理等諸多方面相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)研究。
三是建議加快制定無(wú)人機(jī)分類標(biāo)準(zhǔn)，完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，研究無(wú)人機(jī)無(wú)線電管控解決方案，逐步提升無(wú)人機(jī)無(wú)線電管控能力。規(guī)范無(wú)人機(jī)的生產(chǎn)、銷(xiāo)售等環(huán)節(jié)。
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