“黑飛”存多重隱患危害公共安全
無(wú)人機(jī)無(wú)序飛行極易干擾軍民飛行器正常運(yùn)行，甚至可能釀成飛行事故，給國(guó)家和人民生命財(cái)產(chǎn)造成損失。
《法制日?qǐng)?bào)》記者查閱資料發(fā)現(xiàn)，今年以來(lái)，國(guó)內(nèi)已有多家機(jī)場(chǎng)多次發(fā)生無(wú)人機(jī)等飛行物入侵機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)、妨礙航班運(yùn)行安全的事件。2月3日，深圳機(jī)場(chǎng)有三個(gè)航班機(jī)組同時(shí)報(bào)告，在飛機(jī)起飛或落地過(guò)程中發(fā)現(xiàn)疑似無(wú)人機(jī)的不明升空物，威脅飛行安全。空管部門在接報(bào)后采取緊急措施，調(diào)整進(jìn)出港航班間隔的同時(shí)指揮空中飛機(jī)避讓，導(dǎo)致多個(gè)出港航班出現(xiàn)不同程度的延誤。
對(duì)于無(wú)人機(jī)“黑飛”的危害，重慶市公安局有關(guān)負(fù)責(zé)人稱，根據(jù)相關(guān)實(shí)驗(yàn)，一只重1.8千克的鳥與一架飛行速度為960公里/小時(shí)的大飛機(jī)相撞，產(chǎn)生的沖擊力比炮彈還大。一般的消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)的重量為1.5千克至150千克，通常由質(zhì)地堅(jiān)硬的材料制成，無(wú)人機(jī)若與高速飛行的飛機(jī)相撞，嚴(yán)重時(shí)可能造成機(jī)毀人亡的慘劇。另外還可能造成地面人身財(cái)產(chǎn)安全（墜機(jī)落體）等。
無(wú)人機(jī)存在的主要隱患風(fēng)險(xiǎn)不僅僅是對(duì)航班正常飛行的干擾。記者調(diào)查了解到，使用無(wú)人機(jī)隨意高空航拍還容易造成重要軍事目標(biāo)的暴露。
據(jù)了解，目前，重慶市無(wú)人機(jī)飛行限高多在500米左右，自帶攝像頭在500米高空可拍攝0.5千米范圍的圖像，經(jīng)過(guò)改裝的無(wú)人機(jī)還可搭載性能更高的攝像器材，從而獲得更加清晰的圖像。
一些攝影愛(ài)好者常常利用無(wú)人機(jī)進(jìn)行高空航拍，并將航拍圖片上傳至互聯(lián)網(wǎng)供網(wǎng)友分享，個(gè)別愛(ài)好者為獲取點(diǎn)擊率和知名度，特意上傳一些敏感區(qū)域航拍照片，使重要軍事設(shè)施暴露，帶來(lái)泄密隱患。
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有人曾在重慶某軍事基地附近放飛無(wú)人機(jī)，發(fā)現(xiàn)通過(guò)安裝在無(wú)人機(jī)上的攝像頭可以清晰拍攝基地內(nèi)部全貌。
此外，由于無(wú)人機(jī)目標(biāo)小、速度快、易操控、隱蔽性強(qiáng)，且具有一定的負(fù)重能力，加之可隨意購(gòu)買使用，有可能被別有用心人員利用，成為開展非法活動(dòng)的工具。
在回答《法制日?qǐng)?bào)》記者關(guān)于利用無(wú)人機(jī)實(shí)施違法行為會(huì)受到怎樣處罰的問(wèn)題時(shí)，重慶市公安局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，不論是否經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，利用無(wú)人機(jī)實(shí)施擾亂單位秩序、尋釁滋事等違反治安管理的行為，公安機(jī)關(guān)都有權(quán)依照治安管理處罰法相關(guān)規(guī)定給予處罰，特別是在“通告”確定的區(qū)域內(nèi)，因其違法飛行活動(dòng)易造成嚴(yán)重后果，公安機(jī)關(guān)將依法處罰。另外，駕駛（操控）無(wú)人機(jī)的人員未取得操作（駕駛）資格證明文件的，公安機(jī)關(guān)亦有權(quán)依法給予治安管理處罰。
監(jiān)管措施滯后立法迫在眉睫
“‘黑飛’無(wú)人機(jī)通常是遭到舉報(bào)后被查處，執(zhí)法部門通常是公安機(jī)關(guān)。使用者即使拿到無(wú)人機(jī)駕照，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)有證而不被相關(guān)部門認(rèn)可的情況？”已經(jīng)從事無(wú)人機(jī)航拍1年多的賀某認(rèn)為，監(jiān)管部門之間職責(zé)不明確，是他進(jìn)行無(wú)人機(jī)駕駛最擔(dān)心的事情。
無(wú)人機(jī)“黑飛”，相關(guān)部門將如何處置？重慶市公安局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)，國(guó)家已經(jīng)明確規(guī)定了無(wú)人機(jī)管理的職責(zé)。
空軍負(fù)責(zé)空域劃設(shè)及監(jiān)管，組織對(duì)空中不明情況的查證處置，參與違法違規(guī)飛行活動(dòng)的地面查處；民航負(fù)責(zé)無(wú)人機(jī)登記、駕駛員管理、飛行管理、飛行審批報(bào)備，對(duì)違規(guī)飛行活動(dòng)進(jìn)行地面查處；地方公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)違法違規(guī)飛行器降落后的秩序維護(hù)和現(xiàn)場(chǎng)處置，配合有關(guān)單位對(duì)違法違規(guī)飛行的單位和個(gè)人進(jìn)行查處。
另外，公安機(jī)關(guān)根據(jù)治安管理處罰法第二十三條第二項(xiàng)，可以對(duì)嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序的行為和第六十四條第二項(xiàng)之規(guī)定對(duì)無(wú)證駕駛行為給予治安處罰。
公安機(jī)關(guān)在具體處置過(guò)程中，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任，對(duì)違反治安管理的給予治安處罰，其他情況移交相關(guān)部門處理。
“通告”的發(fā)布，也表明公安機(jī)關(guān)已經(jīng)意識(shí)到無(wú)人機(jī)對(duì)于公共安全的危害，并力求參與到對(duì)無(wú)人機(jī)的有效監(jiān)管中。
根據(jù)“通告”規(guī)定，未經(jīng)審批不得飛行無(wú)人機(jī)。這一規(guī)定有何法律依據(jù)？重慶市公安局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，國(guó)務(wù)院、中央軍委根據(jù)《中華人民共和國(guó)民用航空法》聯(lián)合制定的行政法規(guī)《通用航空飛行管制條例》明確規(guī)定了使用機(jī)場(chǎng)飛行空域、航路、航線及需要?jiǎng)澰O(shè)臨時(shí)飛行空域的，均應(yīng)當(dāng)向飛行管制部門提出申請(qǐng)，經(jīng)飛行管制部門批準(zhǔn)后方可使用空域，以及實(shí)施飛行前，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)仫w行管制部門提出飛行計(jì)劃申請(qǐng)，按照批準(zhǔn)權(quán)限，經(jīng)批準(zhǔn)后方可實(shí)施等。因此，“通告”要求未經(jīng)依法審批不得飛行無(wú)人機(jī)，有充分的法律依據(jù)。
“與井噴式發(fā)展的無(wú)人機(jī)市場(chǎng)相比，相關(guān)立法存在缺失、監(jiān)管措施比較滯后。”中國(guó)民航大學(xué)副研究員劉曉山認(rèn)為。
由于無(wú)人機(jī)“黑飛”闖禍不斷，世界各國(guó)都在抓緊完善相關(guān)管理?xiàng)l例。目前我國(guó)關(guān)于無(wú)人機(jī)的法律法規(guī)存在較大空白，而美國(guó)在相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，尤其是在空域的管理和劃分方面的經(jīng)驗(yàn)于我國(guó)而言具有一定借鑒意義。
美國(guó)聯(lián)邦航空管理局（FAA）對(duì)于美國(guó)境內(nèi)的無(wú)人機(jī)管理一向以嚴(yán)格著稱，前不久，F(xiàn)AA剛對(duì)芝加哥航拍公司開出了20萬(wàn)美元的罰單。而緊接著美國(guó)新罕布爾州便出臺(tái)了無(wú)人機(jī)管理法案，嚴(yán)格程度較FAA更勝一籌，業(yè)界稱其為史上最嚴(yán)。
目前，我國(guó)出臺(tái)了《民用無(wú)人機(jī)空中交通管理辦法》等一系列規(guī)定，但上述規(guī)定的內(nèi)容比較宏觀、籠統(tǒng)，對(duì)無(wú)人機(jī)生產(chǎn)、銷售、使用各環(huán)節(jié)沒(méi)有詳細(xì)的管理規(guī)定和實(shí)施細(xì)則，特別是對(duì)無(wú)人機(jī)低空空域的飛行活動(dòng)沒(méi)有明確的法律條文進(jìn)行規(guī)范。
據(jù)重慶市公安局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，針對(duì)無(wú)人機(jī)領(lǐng)域中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，國(guó)家空管委組織起草了《無(wú)人機(jī)飛行管理規(guī)定》《低空空域使用管理規(guī)定》等文件，對(duì)無(wú)人機(jī)的登記、飛行管理、空域使用等作出了全面規(guī)定，正在公開征求意見；公安部公布了治安管理處罰法（修訂公開征求意見稿），其中新增了對(duì)無(wú)人機(jī)違法飛行的治安處罰條款，也正在公開征求意見。
西南政法大學(xué)行政法學(xué)院講師杜蘇認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)有必要介入無(wú)人機(jī)的監(jiān)管，要加強(qiáng)法治宣傳和執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊利用無(wú)人機(jī)開展違法犯罪活動(dòng)。執(zhí)法中會(huì)有無(wú)人機(jī)捕獲的問(wèn)題，作為強(qiáng)制行為最好也由公安機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)施，這樣也能對(duì)接現(xiàn)有法律框架，目前空警也是民航和公安雙重領(lǐng)導(dǎo)。
“在空中，民航一般自己可以處理，但在地上離了公安肯定不行。試想民航帶人在居民小區(qū)里四處抓‘黑飛’，這就很不正常了。”杜蘇說(shuō)。
杜蘇認(rèn)為，無(wú)人機(jī)參照載人航空器制定一個(gè)管理標(biāo)準(zhǔn)不難，但最好以部門規(guī)章的形式頒布，不要以政府內(nèi)部文件的形式發(fā)布。目前專業(yè)立法領(lǐng)域經(jīng)常出現(xiàn)的問(wèn)題是，法律非常粗疏，各種概念全靠?jī)?nèi)部文件界定，但內(nèi)部文件又不屬于立法法上說(shuō)的法源，很容易發(fā)生合法性爭(zhēng)議，導(dǎo)致全盤效力紊亂。
?