消防救援、電力巡檢、農(nóng)林植保、地理測繪、影視航拍……隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與無人機技術(shù)的深度融合，無人機在不同場景中發(fā)揮著越來越重要的作用，無人機產(chǎn)業(yè)也在不斷蓬勃發(fā)展。但由于目前法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、監(jiān)管手段等方面的缺失，導(dǎo)致近年來無人機違法違規(guī)飛行時有發(fā)生，嚴(yán)重影響安全。
今年兩會，上海團全體代表提交一份關(guān)于加強民用無人機管理的代表團建議：從法律規(guī)制、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管機制、社會共治等多方面加強對無人機行業(yè)領(lǐng)域進行監(jiān)管。
法律法規(guī)尚不健全
當(dāng)前，我國無人機產(chǎn)業(yè)正處于高速發(fā)展的階段，無論是消費級無人機，還是工業(yè)級無人機都已經(jīng)走在世界前列，在消費級無人機方面，中國在世界份額占比達74%；工業(yè)級無人機方面，中國在世界份額占比達55%。截至2021年底，中國民用無人機注冊數(shù)量達83.2萬架，同比增長60.93%。
但近年來無人機違法違規(guī)飛行時有發(fā)生，嚴(yán)重影響國家安全、公共安全和航空安全。比如多地已發(fā)生無人機闖入政府機關(guān)、重點產(chǎn)業(yè)區(qū)、重大基礎(chǔ)設(shè)施等要害敏感區(qū)域。許多地方發(fā)生了無人機“黑飛”撞擊輕軌、因編程失誤造成無人機編隊撞擊大樓、因操作不當(dāng)造成無人機劃傷人員致殘等安全事故。另外，全國不少機場接連發(fā)生無人機“黑飛”干擾民航班機起降事件，造成千余架次航班被迫備降或返航。
“這些問題的存在，主要原因是法律法規(guī)尚不健全。” 在上海團代表看來，國家尚未出臺無人機管理的專門性法律法規(guī)，目前無人機參照通用航空進行管理，主要適用《飛行基本規(guī)則》《通用航空飛行管制條例》等，但這些法規(guī)規(guī)章多為原則性規(guī)定，對空域分類管理、飛行準(zhǔn)入監(jiān)管、飛行安全管控、操控資質(zhì)認(rèn)定、反制處置系統(tǒng)等具體問題均未作出明確規(guī)定。目前，四川省、浙江省、海南省、重慶市、深圳市等多地已出臺有關(guān)無人機管理的地方性法規(guī)或政府規(guī)章。上海和部分省市對大型活動發(fā)布了無人機等“低慢小”航空器安全管理的臨時性通告。但總體上看，這些法規(guī)、規(guī)章和通告法律位階較低、效力有限。
代表們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)方面，由于缺乏產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范約束，大量法人主體進入無人機市場進行研發(fā)和生產(chǎn)，導(dǎo)致我國民用無人機研制單位眾多，但水平參差不齊。同時，由于飛控系統(tǒng)、電子元器件等軟硬件越來越“平民化”，各種改裝、自組裝無人機逐漸泛濫，正“飛入尋常百姓家”。在應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)方面，目前無人機廣泛應(yīng)用于影視航拍、測繪勘探、物流運輸、集群表演、農(nóng)林植保等場景，但由于對空域申報、經(jīng)營資質(zhì)、飛行實施、信息報送、應(yīng)急處置等缺乏嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，導(dǎo)致無人機應(yīng)用場景安全事故頻發(fā)。
盡快立法，建綜合監(jiān)管平臺
代表們認(rèn)為，對于無人機行業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)管，應(yīng)從法律規(guī)制、標(biāo)準(zhǔn)制定、智能管理、社會共治等多維度發(fā)力，既要嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)飛行活動，又要保護合法合規(guī)飛行行為，既要制約“野蠻生長”，又要為行業(yè)發(fā)展保駕護航。
為此，上海代表團建議國家盡快出臺《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》，建立無人機綜合監(jiān)管機制，為無人機監(jiān)管提供法律遵循，鼓勵地方因地制宜制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章。制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在國家層面制定促進無人機制造行業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見，加快推進《無人機系統(tǒng)分類及分級》相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制訂，盡快構(gòu)建以國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為主體的民用無人機標(biāo)準(zhǔn)體系，統(tǒng)一制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)并完善配套措施。
無人機的管理包括設(shè)備、空域、操作員、應(yīng)用場景等，涉及領(lǐng)域繁多，設(shè)備如何合理分級、空域如何合理劃分、操作員如何培訓(xùn)操作尚無明確規(guī)定。在實踐中因牽頭主管部門不明確，存在著管轄交叉、職責(zé)不清的情形。另外，無人機體積小、數(shù)量大、流轉(zhuǎn)易，且散布于社會各個領(lǐng)域、各類人群，若其排查納管工作僅依靠末端的排摸、巡查等人防措施，很難做到全面精準(zhǔn)。對此，上海代表團建議，打破行政部門和廠商壁壘，建立無人機綜合監(jiān)管平臺，一體化滿足空域劃設(shè)、飛行審批、航機監(jiān)控、違規(guī)取證、信息發(fā)布等管理和用戶服務(wù)功能，通過數(shù)字化手段簡化飛行計劃審批流程，實現(xiàn)軍隊、民航、公安共享管理數(shù)據(jù)。
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