無(wú)人機(jī)已經(jīng)在全球范圍內(nèi)展現(xiàn)出發(fā)展的極高潛力，與此同時(shí)，它已經(jīng)在全世界造成了許多上至國(guó)家安全，下至個(gè)人隱私的事故——多次闖入美國(guó)白宮的無(wú)人機(jī)使特勤局如臨大敵，中東“伊斯蘭國(guó)”多次使用無(wú)人機(jī)用作恐怖活動(dòng)，美墨邊界無(wú)人機(jī)被發(fā)現(xiàn)用來(lái)運(yùn)載毒品，載著微量輻射物降落于日本首相官邸……
無(wú)人機(jī)所能造成的麻煩不僅限于飛入違禁區(qū)域或是攜帶危險(xiǎn)物品；信號(hào)干擾、磁場(chǎng)干擾和大風(fēng)等外界因素，產(chǎn)品故障和質(zhì)量問(wèn)題，使用者的玩具心態(tài)和違規(guī)、錯(cuò)誤操作等等，都可能會(huì)帶來(lái)巨大的安全隱患。
無(wú)人機(jī)潛藏的巨大隱患讓各國(guó)政府頭疼不已，紛紛開(kāi)始著手完善對(duì)無(wú)人機(jī)的監(jiān)管，并進(jìn)一步探索無(wú)人機(jī)合理的使用方式。不過(guò)，各國(guó)對(duì)無(wú)人機(jī)的監(jiān)管仍然處于摸索階段，相比無(wú)人機(jī)行業(yè)的飛速發(fā)展，監(jiān)管和立法都相對(duì)滯后。美國(guó)的民用無(wú)人機(jī)發(fā)展較早，相應(yīng)的監(jiān)管也較嚴(yán)；歐洲、澳大利亞、日韓和俄羅斯等國(guó)家也因事故的頻發(fā)而開(kāi)始重視無(wú)人機(jī)的管控。而實(shí)施實(shí)名注冊(cè)登記，基本上是各國(guó)管控?zé)o人機(jī)的基本措施。
對(duì)民航的威脅不斷上升
無(wú)人機(jī)造成的一大影響就是影響航班的正常飛行。英國(guó)鏡報(bào)在2016年4月曾報(bào)道過(guò)一架無(wú)人機(jī)與英國(guó)航空航班BA727在倫敦希思羅機(jī)場(chǎng)上空險(xiǎn)些“碰撞”的事件。機(jī)組人員稱，飛機(jī)準(zhǔn)備降落的時(shí)候，一架無(wú)人機(jī)從航班的右翼和水平儀上“擦肩而過(guò)”。此次事件在英國(guó)國(guó)內(nèi)引起了較大的反響，對(duì)無(wú)人機(jī)安全管控的呼吁一時(shí)也開(kāi)始水漲船高。
就在這起事故發(fā)生一周前，時(shí)任英國(guó)首相卡梅隆還曾宣稱“無(wú)人機(jī)可能被‘伊斯蘭國(guó)’恐怖分子用來(lái)投放炸彈”。僅去年一年，這樣的無(wú)人機(jī)與飛行器近距離接觸事故在英國(guó)就發(fā)生了59起，更是連威廉王子時(shí)常駕駛的空中救護(hù)車EC145直升機(jī)都曾在倫敦1900英尺的高空中與無(wú)人機(jī)發(fā)生近距離脫靶事故，所幸當(dāng)時(shí)威廉王子并未駕駛該架直升機(jī)。
令人擔(dān)憂的是，這樣的事故在英國(guó)有著明顯上升的趨勢(shì)：2014年英國(guó)民航局收到的無(wú)人機(jī)違規(guī)使用投訴僅有283宗，但是這個(gè)數(shù)字在2016年增加到了3456宗——是14年的近12倍，15年的3倍。也就是說(shuō)，這樣的事件在英國(guó)每天幾乎要發(fā)生10起。
德國(guó)的漢莎航空公司也未能幸免。一架從慕尼黑飛往華沙的航班也經(jīng)歷了無(wú)人機(jī)從飛機(jī)百米內(nèi)飛過(guò)的“驚魂一刻”。在法國(guó)，無(wú)人機(jī)也帶來(lái)了不少麻煩。2014年10月，法國(guó)10余座核電站上空被無(wú)人機(jī)“侵入”；2015年初，不明身份的無(wú)人機(jī)更是多次出現(xiàn)在巴黎上空，愛(ài)麗舍宮、美國(guó)駐法使館等敏感地區(qū)更是多次遭殃。法國(guó)的商業(yè)機(jī)場(chǎng)同一衣帶水的鄰居英國(guó)一樣也未能辛免。僅2015年，法國(guó)憲兵隊(duì)就收到8起無(wú)人機(jī)非法入侵戴高樂(lè)機(jī)場(chǎng)區(qū)域的報(bào)警。國(guó)際航運(yùn)聯(lián)盟則是警告稱：”在公共區(qū)域飛行的無(wú)人機(jī)對(duì)于民航而言已成為一個(gè)真實(shí)存在、不斷增長(zhǎng)的威脅。”
事實(shí)上，美國(guó)的無(wú)人機(jī)事故也并不少見(jiàn)。據(jù)FAA今年2月發(fā)布的一份無(wú)人機(jī)調(diào)查報(bào)告顯示，2016年2月至9月，總共有1274起“無(wú)人機(jī)接近飛機(jī)、建筑或人群”事件，相比2015年同一時(shí)期升高了46%。而2016年全年，F(xiàn)AA（美國(guó)聯(lián)邦航空管理局）共收到1800多起“無(wú)人機(jī)飛行接近飛機(jī)和機(jī)場(chǎng)”的舉報(bào)，而2015年全年才不過(guò)1200多起。所謂“黑飛”（即無(wú)人機(jī)未經(jīng)登記的飛行）造成的無(wú)人機(jī)接近飛機(jī)事件更是每天都會(huì)發(fā)生接近3.5次。
無(wú)人機(jī)窺探隱私、盜賊踩點(diǎn)、進(jìn)入大型體育比賽賽場(chǎng)、威脅山火救援、與航班相撞甚至與軍方飛機(jī)遭遇……類似的事件在西方國(guó)家層出不窮。對(duì)此，美國(guó)FAA不僅給出了相應(yīng)的管理?xiàng)l例，更是通過(guò)無(wú)人機(jī)實(shí)名制來(lái)確認(rèn)事故后的追責(zé)手段。
在管理?xiàng)l例中，F(xiàn)AA明確提到了飛行全程都必須在操作者的視線內(nèi)、限高122米、限速161公里、不得接近其他飛行器和機(jī)場(chǎng)、不得飛過(guò)人群、不得飛入禁飛區(qū)域等。而規(guī)定中的機(jī)場(chǎng)不僅包括美國(guó)各大城市的商業(yè)機(jī)場(chǎng)，還囊括了各機(jī)構(gòu)的直升機(jī)坪。商用無(wú)人機(jī)的操作者需至少在16歲以上，使用更是需要持有相應(yīng)證書并通過(guò)美國(guó)交通安全局（TSA）的審查。申請(qǐng)執(zhí)照者需通過(guò)美國(guó)政府的安全背景審查，每?jī)赡晷鑵⒓雍娇罩R(shí)筆試。
FAA更是規(guī)定，小到250克，大到25公斤的民用無(wú)人機(jī)都需要在網(wǎng)上注冊(cè)。截至2016年底，F(xiàn)AA的網(wǎng)絡(luò)注冊(cè)已經(jīng)幫助61.6萬(wàn)無(wú)人機(jī)擁有者完成了注冊(cè)工作。注冊(cè)者在注冊(cè)時(shí)需要提供姓名、郵箱、家庭住址等信息。一次注冊(cè)有效期是3年，到期后還需再次注冊(cè)。
2016年6月，美國(guó)電信和信息管理局還發(fā)布了一套無(wú)人機(jī)隱私指南。指南的內(nèi)容大致是：第一，使用無(wú)人機(jī)時(shí)應(yīng)先告知他人；第二，利用無(wú)人機(jī)搜集和存儲(chǔ)覆蓋數(shù)據(jù)時(shí)應(yīng)謹(jǐn)慎；第三，覆蓋數(shù)據(jù)的使用及其共享應(yīng)加以限制；第四，無(wú)人機(jī)運(yùn)營(yíng)商應(yīng)盡可能避免使用或共享覆蓋數(shù)據(jù)以用于商業(yè)營(yíng)銷目的；第五，無(wú)人機(jī)運(yùn)營(yíng)商應(yīng)確保覆蓋數(shù)據(jù)的安全，同時(shí)關(guān)注并遵守不斷變化的美國(guó)聯(lián)邦、州和地方法律。FAA還推行了Know Before You Fly（飛行須知）活動(dòng)，幫助無(wú)人機(jī)使用者尋找準(zhǔn)許飛行的區(qū)域。這份空域地圖消除了之前的一些模糊空域，并開(kāi)放了相鄰的數(shù)千個(gè)區(qū)域，允許商用無(wú)人機(jī)飛行——從檢查到無(wú)人機(jī)送貨，盡管運(yùn)營(yíng)商仍需授權(quán)才能進(jìn)入這些空域。
美國(guó)的不確定性與歐洲的效仿
然而，美國(guó)政府的管控也并非一帆風(fēng)順。因?yàn)槊绹?guó)本土市場(chǎng)缺乏對(duì)無(wú)人機(jī)送貨的相應(yīng)管控，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)巨頭亞馬遜的無(wú)人機(jī)送貨項(xiàng)目無(wú)法在美國(guó)本土展開(kāi)而是只能“遠(yuǎn)走”英國(guó)，從而使得巨大的價(jià)值從美國(guó)本土流失。在今年5月19日，美國(guó)哥倫比亞特區(qū)上訴法院對(duì)一起華盛頓無(wú)人機(jī)愛(ài)好者約翰·泰勒（John Tylor）訴FAA案作出裁決，稱消費(fèi)者無(wú)需向FAA登記其非商用無(wú)人機(jī)；而美國(guó)國(guó)會(huì)早就表示FAA不能監(jiān)管玩具無(wú)人機(jī)。
泰勒案中的法官引用了前總統(tǒng)奧巴馬簽署的《2012年美國(guó)聯(lián)邦航空局現(xiàn)代化改革法案》對(duì)FAA的訴求進(jìn)行了反駁。該法案規(guī)定，F(xiàn)AA“不得頒布關(guān)于模型飛機(jī)的任何規(guī)則或規(guī)定”。FAA隨后聲明：“正在仔細(xì)研讀上訴法院關(guān)于無(wú)人機(jī)管控條例的判決。FAA 之所以制定無(wú)人機(jī)登記和操作規(guī)范，是為了確保無(wú)人機(jī)能夠以安全、不危害公共安全及隱私的方式運(yùn)行。我們正在評(píng)估我們的選項(xiàng)并對(duì)此做出回應(yīng)。”
就目前來(lái)看，美國(guó)似乎又有要成為商業(yè)無(wú)人機(jī)的“法外之地”的趨勢(shì)。特朗普總統(tǒng)更是在6月6日宣布將使美國(guó)空中交通管制系統(tǒng)私有化，并將其從美國(guó)聯(lián)邦航空局(FAA)獨(dú)立出來(lái)。特朗普表示，聯(lián)邦政府阻擋了改革創(chuàng)新的腳步，而該舉動(dòng)也是特朗普政府試圖改善國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的嘗試。特朗普的計(jì)劃是將美國(guó)空管系統(tǒng)納入到一家非營(yíng)利組織中，其運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)應(yīng)來(lái)源于航空公司及個(gè)人而非政府。雖然民主黨議員大多反對(duì)此提議，但受到無(wú)人機(jī)所帶來(lái)的大量資本沖擊，美國(guó)無(wú)人機(jī)管控的未來(lái)無(wú)疑在最近幾次事件之后蒙上了一層巨大的不確定性。
歐洲國(guó)家的無(wú)人機(jī)管控也正效仿美國(guó)，進(jìn)行實(shí)名制并不斷完善。歐盟航空安全局推出了管理小型無(wú)人機(jī)的提案，于今年5月至8月開(kāi)放收集公眾意見(jiàn)，并于年底提交歐盟委員會(huì)。在保證飛行安全的同時(shí)，歐盟相對(duì)美國(guó)更注重?zé)o人機(jī)行業(yè)的活力以及可持續(xù)增長(zhǎng)。
同美國(guó)一樣，歐盟要求250克以上的無(wú)人機(jī)駕駛員進(jìn)行實(shí)名注冊(cè)，并要求無(wú)人機(jī)要裝備區(qū)域限制裝備以防飛入核設(shè)施、機(jī)場(chǎng)等禁飛區(qū)。提案還設(shè)計(jì)將相關(guān)管控條例制作成宣傳單并放入所有在歐盟銷售的無(wú)人機(jī)產(chǎn)品包裝中，而其中的規(guī)定如“限高150米” “無(wú)人機(jī)需處于駕駛員視線”等與美國(guó)FAA所定下的規(guī)定大同小異。
在此之上，歐盟還制定了一系列制度，如250克以上的飛行器需在醒目處標(biāo)記所有者信息；操作者需持有無(wú)人機(jī)駕照；戶外飛行需取得當(dāng)?shù)毓芸夭块T許可；在敏感區(qū)域如警局、軍隊(duì)、工業(yè)區(qū)、人群密集地點(diǎn)、機(jī)場(chǎng)等區(qū)域禁飛。若無(wú)人機(jī)操作者違反上述法規(guī)，將有可能面臨最高7.5萬(wàn)歐元罰款和監(jiān)禁1年的懲罰。而針對(duì)無(wú)人機(jī)飛入禁飛區(qū)的情況，司法機(jī)關(guān)將有權(quán)對(duì)無(wú)人機(jī)操作者分別處以“罰款1.5萬(wàn)歐元、監(jiān)禁6個(gè)月”和“罰款4.5萬(wàn)歐元、監(jiān)禁1年”的懲罰。
歐洲各國(guó)也大都通過(guò)了類似的有關(guān)無(wú)人機(jī)的法律。以法德兩國(guó)為例，法國(guó)在2012年4月頒布了第一部無(wú)人機(jī)管理?xiàng)l例，又在2015年、2016年和2017年對(duì)相關(guān)法規(guī)進(jìn)行了修訂和補(bǔ)充，以此規(guī)范無(wú)人機(jī)使用者并確保無(wú)人機(jī)使用安全；德國(guó)則在年初起草了一部關(guān)于飛行器的新草案，欲增強(qiáng)對(duì)無(wú)人機(jī)的管理。
澳大利亞、日韓與俄國(guó)：各有各法
在澳大利亞，情況也與美歐類似。澳大利亞的法律規(guī)定，娛樂(lè)用無(wú)人機(jī)不得飛入機(jī)場(chǎng)、人口稠密地區(qū)等敏感區(qū)域5.5公里的范圍內(nèi)；非職業(yè)駕駛員不得將使無(wú)人機(jī)接近其他個(gè)人30米內(nèi)；已有飛行資格的航拍師不得使無(wú)人機(jī)接近其他個(gè)人15米內(nèi)。新一代無(wú)人機(jī)的許多功能如飛到百米高空，或是利用第一人稱視角進(jìn)行飛行等行為都不被法律所允許。據(jù)澳大利亞民航安全局的規(guī)定，無(wú)人機(jī)的飛行限高于120米之內(nèi)，且必須處于視線可見(jiàn)的范圍內(nèi)，以監(jiān)督飛行。澳大利亞無(wú)人機(jī)管控機(jī)構(gòu)澳大利亞民用航空安全局(CASA)，更成立了專門的項(xiàng)目組來(lái)審查各項(xiàng)無(wú)人機(jī)相關(guān)的法律，并為無(wú)人機(jī)在澳大利亞的商業(yè)化運(yùn)作的監(jiān)管要求和審批程序提供全面的指導(dǎo)性意見(jiàn)。該組織還致力于推行在航空和普通人團(tuán)體內(nèi)進(jìn)行無(wú)人機(jī)風(fēng)險(xiǎn)管理的行業(yè)和公眾教育，以確保每個(gè)人都了解與無(wú)人機(jī)運(yùn)行有關(guān)的安全問(wèn)題。
而俄羅斯航天署也在針對(duì)無(wú)人機(jī)制定規(guī)則，并致力于打造新的管控系統(tǒng)。據(jù)俄新社報(bào)道，根據(jù)新的規(guī)則，俄羅斯無(wú)人機(jī)的擁有者將裝備俄羅斯航天系統(tǒng)公司設(shè)計(jì)的導(dǎo)航系統(tǒng)，其將在無(wú)人機(jī)飛行時(shí)將位置等信息傳輸至地面監(jiān)控系統(tǒng)。
目前該系統(tǒng)使用方法與應(yīng)用的法律規(guī)則正在制定中，俄國(guó)內(nèi)外的大型無(wú)人機(jī)制造商都牽涉其中。俄羅斯新規(guī)則包含了250克到30千克的無(wú)人機(jī)，新系統(tǒng)將使在無(wú)人機(jī)在空中避免碰撞或是飛入敏感區(qū)域。按計(jì)劃，該引導(dǎo)性系統(tǒng)將在2017年底前初見(jiàn)成果，并將在俄國(guó)內(nèi)GIS（地理信息系統(tǒng)）發(fā)展程度最高的聯(lián)邦主體之一巴什科爾托斯坦共和國(guó)進(jìn)行試驗(yàn)，并逐步在全國(guó)推廣。
日韓對(duì)無(wú)人機(jī)的管控同樣是起源于事故的多發(fā)。在日本，無(wú)人機(jī)突降首相官邸并攜帶微量放射物這一事件無(wú)疑催生了相應(yīng)法律法規(guī)的制定。2015年4月22日，一小型無(wú)人機(jī)墜入日本首相官邸頂樓平臺(tái)并一度導(dǎo)致社會(huì)各界對(duì)于恐襲的猜想。雖然事件最后并未造成巨大的后果，但其社會(huì)影響不可估量。
這樣的事件在日本不斷出現(xiàn)：2015年9月曾有無(wú)人機(jī)撞上日本名勝姬路城城樓；2015年10月一架無(wú)人機(jī)掉在了新干線旁并幾乎導(dǎo)致了巨大的事故；2016年3月，一名留學(xué)生在京都未經(jīng)許可拍攝櫻花被捕；7月，一男子在東京某煙火大會(huì)上空未經(jīng)許可使用無(wú)人機(jī)也被移交檢方調(diào)查。日本政府于2015年12月修訂《航空法》對(duì)無(wú)人機(jī)的定義、飛行路線等出臺(tái)了更詳盡的規(guī)定；2016年3月制定的《無(wú)人機(jī)規(guī)制法》更明確了核電站、軍政設(shè)施等敏感區(qū)域上空禁止使用無(wú)人機(jī)，并且在機(jī)場(chǎng)、人口集中區(qū)域及150米以上空域使用無(wú)人機(jī)需事先得到交通省許可。這些區(qū)域基本上包括了日本大部分城市。
在日本無(wú)人機(jī)的管控日趨嚴(yán)格的同時(shí)，無(wú)人機(jī)的應(yīng)用也在不斷發(fā)展，日本政府也將無(wú)人機(jī)應(yīng)用視為日本經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)戰(zhàn)略的重要部分?！度毡菊衽d戰(zhàn)略2016概要》中，日本政府提出要在3年內(nèi)實(shí)現(xiàn)無(wú)人機(jī)配送。千葉市，德島縣、仙臺(tái)市等地都對(duì)成為與無(wú)人機(jī)應(yīng)用有關(guān)的“國(guó)家戰(zhàn)略特區(qū)”十分積極，并嘗在物流、安保、建筑檢修、除蟲等領(lǐng)域增強(qiáng)無(wú)人機(jī)的應(yīng)用。韓國(guó)國(guó)土交通部則表明政府將出臺(tái)一系列管控措施以規(guī)范民用無(wú)人機(jī)的使用以保證空域安全。國(guó)土交通部表示將在2021年前投入300億韓元(約1.84億元人民幣)用于制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，避免引起飛行事故。
隨著無(wú)人機(jī)技術(shù)、市場(chǎng)、監(jiān)管和空域管理的不斷發(fā)展，各國(guó)對(duì)于無(wú)人機(jī)的管控正在不斷趨向成熟，而許多無(wú)人機(jī)廠商也提供了自動(dòng)避開(kāi)禁飛區(qū)等高新技術(shù)。隨著法律系統(tǒng)的完善和技術(shù)能力的提高，我們有理由相信，無(wú)人機(jī)在更好地服務(wù)人類的同時(shí)，我們也能確保其使用的安全和對(duì)我們自身隱私的保護(hù)，讓所有人都能享受到無(wú)人機(jī)這一新興科技所帶來(lái)的科技紅利。對(duì)于惡意使用無(wú)人機(jī)侵犯他人權(quán)利的行為，我們也能完成阻止和追責(zé)。未來(lái)的無(wú)人機(jī)應(yīng)用領(lǐng)域，必將因管控的完善和規(guī)范而得到更好的發(fā)展。
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