民航局運(yùn)輸司通航處徐勐/圖 來源：上海民航龍華機(jī)場
5月15日，第三屆華東通用航空發(fā)展論壇在上海舉行。會上，中國民用航空局運(yùn)輸司通用航空處對近年來促進(jìn)通用航空發(fā)展的相關(guān)政策做了介紹。具體政策措施包括樹立行業(yè)監(jiān)管新理念、出臺“放管服”新舉措、探索政策試點(diǎn)新路徑等幾個(gè)方面。
一、樹立行業(yè)監(jiān)管新理念
1、近年來，民航局在監(jiān)管思路方面突出“分類管理”
2017年4月14日，中國民航局發(fā)布了《通用機(jī)場分類管理辦法》，將通用機(jī)場根據(jù)其是否對公眾開放分為A、B兩類。A類通用機(jī)場：即對公眾開放的通用機(jī)場，即對公眾開放的通用機(jī)場，指允許公眾進(jìn)入以獲取飛行服務(wù)或自開展飛行活動的通用機(jī)場；B類通用機(jī)場：即不對公眾開放的通用機(jī)場，即不對公眾開放的通用機(jī)場，指除A類通用機(jī)場以外的通用機(jī)場。
2017年11月6日，中國民航局發(fā)布了《通用航空安全保衛(wèi)規(guī)則》，《規(guī)則》指出通用航空安全保衛(wèi)工作以“放管結(jié)合，促進(jìn)發(fā)展”為原則，以威脅評估和風(fēng)險(xiǎn)管控為基礎(chǔ)，對通用航空飛行活動實(shí)施分類分級管理。民航局對通用航空安全保衛(wèi)工作實(shí)施行業(yè)管理。民航地區(qū)管理局及其派出機(jī)構(gòu)對本轄區(qū)的通用航空安全保衛(wèi)工作實(shí)施檢查和監(jiān)督，對違反本規(guī)則的行為進(jìn)行查處。通用航空器運(yùn)菅人(以下簡稱航空器運(yùn)營人)對通用航空安全保衛(wèi)工作承擔(dān)主體責(zé)任。航空器運(yùn)營人可以將安保業(yè)務(wù)委托通用機(jī)場、固定基地運(yùn)營商以及其他類型服務(wù)商等可以提供安保服務(wù)的機(jī)構(gòu)執(zhí)行。
2、放管結(jié)合突出“以放為主”
取消了通航事故征候指標(biāo)；建立了輕微事故自查制度；理性看待通航安全，落實(shí)安全主體責(zé)任，厘清行業(yè)監(jiān)管責(zé)任，盡職免責(zé)、失職追責(zé)，為行業(yè)監(jiān)管和企業(yè)運(yùn)營減輕壓力和負(fù)擔(dān)。
3、轉(zhuǎn)變作風(fēng)突出“專項(xiàng)督查”
2017年，民航局組織3個(gè)督察組對全國通用航空監(jiān)管情況進(jìn)行專項(xiàng)督查，針對督察發(fā)現(xiàn)的182個(gè)問題形成問題清單。當(dāng)前，通航監(jiān)管存在法規(guī)不適用、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、監(jiān)管不規(guī)范幾大問題。
二、出臺“放管服”新舉措
1、簡化事前審批
取消通航經(jīng)營許可先證后照
2017年11月4日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議決定對《中華人民共和國民用航空法》等十一部法律作出修改。修改前的《中華人民共和國民用航空法》第一百四十七條規(guī)定：從事非經(jīng)營性通用航空的，應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院民用航空主管部門辦理登記。從事經(jīng)營性通用航空的，應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院民用航空主管部門申請領(lǐng)取通用航空經(jīng)營許可證，并依法辦理工商登記；未取得經(jīng)營許可證的，工商行政管理部門不得辦理工商登記。
取消通用航空器引進(jìn)備案審批
2017年3月3日，民航局發(fā)布《關(guān)于取消通用航空器引進(jìn)審批（備案）程序的通知》，決定取消通用航空器引進(jìn)審批（備案）程序，對個(gè)人或企業(yè)引進(jìn)一般通用航空器和噴氣公務(wù)機(jī)不再實(shí)施審批和備案。
取消出境通航作業(yè)審批
2016年2月17日，民航局下發(fā)民航明傳電報(bào)《關(guān)于取消“國內(nèi)通用航空企業(yè)承擔(dān)境外通用航空業(yè)務(wù)”行政審批事項(xiàng)的通知》（以下簡稱《通知》），為進(jìn)一步簡政放權(quán)，落實(shí)國務(wù)院取消和下放行政審批事項(xiàng)的工作要求，民航局自即日起，不再審批國內(nèi)通用航空企業(yè)承擔(dān)境外通用航空業(yè)務(wù)申請事項(xiàng)。
除此之外，民航局還發(fā)布了一些列“放管服”新政策，包括《關(guān)于規(guī)范并簡化通用航空飛行任務(wù)和飛行計(jì)劃審批的通知》、《關(guān)于簡化通用航空產(chǎn)品和零部件適航審定政策的通知》（草案征求意見）、《關(guān)于進(jìn)一步明確通航企業(yè)和小型運(yùn)輸企業(yè)運(yùn)行審定工作相關(guān)問題的通知》等文件。
2、加強(qiáng)事后監(jiān)管
2017年，民航局配合國家空管委完成無人機(jī)專項(xiàng)整治；通過實(shí)名登記、發(fā)布機(jī)場凈空信息、制定應(yīng)急處置程序、建立風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告制度等措施，有效遏制無人機(jī)擾航高發(fā)態(tài)勢；研究構(gòu)建“企業(yè)自律為主、誠信評價(jià)為輔”的監(jiān)管評價(jià)體系，對企業(yè)進(jìn)行綜合評價(jià)和分類分級監(jiān)管。
3、提升政務(wù)服務(wù)
設(shè)立“意見箱”
為落實(shí)“放管結(jié)合、以放為主”的通用航空監(jiān)管思路，進(jìn)一步明確監(jiān)管職責(zé)，提供真情服務(wù)，自2016年10月15日起，民航局在“通用航空管理系統(tǒng)”設(shè)置了“意見箱”，面向行業(yè)征集意見。主要包括以下3個(gè)方面的咨詢、意見或建議：涉及通用航空“過度監(jiān)管”或套用運(yùn)輸航空規(guī)章進(jìn)行管理的問題；涉及通用航空管理規(guī)章及配套文件在各地執(zhí)行過程中存在的不規(guī)范、不統(tǒng)一、甚至出現(xiàn)偏離的問題；針對局方在通航審批、監(jiān)管等行政行為方面存在質(zhì)疑的問題。
開通通航供求信息平臺
為解決通用航空要素市場信息不透明、中間環(huán)節(jié)多、交易成本高的問題，運(yùn)輸司在通用航空管理系統(tǒng)增設(shè)了“通用航空市場供求信息平臺”版塊，面向行業(yè)相關(guān)主體，提供信息發(fā)布的渠道。
開通應(yīng)急救援“綠色通道”
2017年12月7日，中國民航局運(yùn)行監(jiān)控中心、空管局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立應(yīng)急救援飛行計(jì)劃申請綠色通道的通知》，要求各地區(qū)空管局自通知下發(fā)之日起，立即建立應(yīng)急救援飛行計(jì)劃申請綠色通道。
三、探索政策試點(diǎn)新路徑
1、東北地區(qū)通用航空管理改革試點(diǎn)
2017年2月16日，民航局正式下發(fā)《關(guān)于在東北地區(qū)開展通用航空管理改革試點(diǎn)的通知》，強(qiáng)調(diào)在試點(diǎn)范圍內(nèi)要簡化通航審批，加強(qiáng)分類管理，大膽創(chuàng)新，先行先試，就做好通航管理改革試點(diǎn)工作做出明確部署。
2、華東地區(qū)通用航空管理服務(wù)平臺和無人機(jī)研發(fā)試飛基地試點(diǎn)
2017年3月7日，民航局下發(fā)《關(guān)于在華東地區(qū)開展通用航空航空管理服務(wù)平臺和無人機(jī)研發(fā)試飛基地建設(shè)試點(diǎn)的通知》，明確在民航華東地區(qū)管理局轄區(qū)范圍內(nèi)開展通用航空航空管理服務(wù)平臺和無人機(jī)研發(fā)試飛基地建設(shè)試點(diǎn)，具體事項(xiàng)包括：
一是構(gòu)建華東通用航空服務(wù)中心。采用企業(yè)化運(yùn)作、網(wǎng)絡(luò)化保障、延伸化服務(wù)的方式，打造綜合服務(wù)平臺，構(gòu)建面向華東地區(qū)的專業(yè)化通用航空綜合服務(wù)體系；建設(shè)通用航空專業(yè)化政務(wù)大廳，形成多業(yè)務(wù)辦理、多層級聯(lián)動、多部門并舉、多渠道服務(wù)的一體化服務(wù)窗口。
二是探索無人機(jī)研發(fā)試飛管理，引導(dǎo)無人機(jī)有序發(fā)展，避免飛行沖突；為試飛基地劃設(shè)專用區(qū)域，配套建立地面監(jiān)視系統(tǒng)。
3、西北地區(qū)低空空域監(jiān)視與服務(wù)試點(diǎn)
2017年3月10日，民航局下發(fā)《關(guān)于在西北地區(qū)開展通用航空低空空域監(jiān)視與服務(wù)試點(diǎn)的通知》，明確在民航西北地區(qū)管理局轄區(qū)范圍內(nèi)開展通用航空低空空域監(jiān)視與服務(wù)試點(diǎn)，具體事項(xiàng)包括：
一是以通用航空管理信息系統(tǒng)為平臺，利用ADS-B，與北斗等導(dǎo)航技術(shù)相結(jié)合，建立通航低空監(jiān)視與服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)相關(guān)通航企業(yè)低空監(jiān)視覆蓋。
二是整合民航管制、情報(bào)信息以及軍方管制手段，搭建低空管制服務(wù)平臺。該通知同時(shí)指出，該試點(diǎn)項(xiàng)目要滿足現(xiàn)有規(guī)范要求，融入現(xiàn)有飛行服務(wù)體系建設(shè)，與現(xiàn)有ADS-B系統(tǒng)工程建設(shè)等項(xiàng)目統(tǒng)籌銜接，確保為后續(xù)全國低空空域監(jiān)視信息平臺建設(shè)與運(yùn)行提供有效支撐。
4、新疆地區(qū)“通用航空+旅游”試點(diǎn)
2017年3月14日，民航局下發(fā)《關(guān)于在新疆地區(qū)開展“通用航空+旅游”試點(diǎn)的通知》，明確在民航新疆管理局轄區(qū)范圍內(nèi)開展“通用航空+旅游”試點(diǎn)，具體事項(xiàng)包括：一是轄區(qū)范圍內(nèi)通航企業(yè)可開展距起降點(diǎn)超過40公里半徑范圍內(nèi)的空中游覽經(jīng)營項(xiàng)目，原則上暫以300公里為限；該內(nèi)容在民航局取得立法部門授權(quán)后可正式實(shí)施。
二是為了便于通航企業(yè)從事通用航空旅游包機(jī)服務(wù)，民航新疆管理局要在確保安全的基礎(chǔ)上，整合相關(guān)運(yùn)行合格審定流程和審批環(huán)節(jié)，縮短審批時(shí)限。
除了上述幾大試點(diǎn)外，民航局還分別在江西贛州（2017年8月6日）、陜西開展無人機(jī)物流配送試點(diǎn)（2017年12月4日），在中南地區(qū)開展載客類聯(lián)合審定試點(diǎn)（2018年2月13日）。
四、下一步工作
1、堅(jiān)持問題導(dǎo)向，切實(shí)為通航企業(yè)松綁減負(fù)
督促落實(shí)整改。優(yōu)化監(jiān)管模式，開展誠信評價(jià)，試行“雙隨機(jī)”監(jiān)管。改善通航運(yùn)營環(huán)境，簡化飛行計(jì)劃審批程序。推廣機(jī)場無塔臺或遠(yuǎn)程塔臺技術(shù)，降低設(shè)施設(shè)備要求，減少企業(yè)運(yùn)營成本。
2、堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，加快立法和頂層制度設(shè)計(jì)
出臺《民航局關(guān)于通用航空分類管理的指導(dǎo)意見》，從頂層制度上固化試點(diǎn)成果，下決心把通用航空從運(yùn)輸規(guī)章體系中剝離出來，加快建立適用性較強(qiáng)的通航法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。
推動通航監(jiān)管專業(yè)化，充實(shí)基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)，組建通航專業(yè)監(jiān)察員隊(duì)伍，提升綜合監(jiān)管能力。
3、堅(jiān)持市場導(dǎo)向，推動試點(diǎn)取得新成效
持續(xù)推進(jìn)已啟動試點(diǎn)項(xiàng)目，及時(shí)復(fù)制推廣成熟的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和成果。
航空醫(yī)療救護(hù)試點(diǎn)。擬與國家衛(wèi)健委聯(lián)合試點(diǎn)，探索我國航空醫(yī)療救護(hù)服務(wù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。
娛樂飛行執(zhí)照試點(diǎn)。研究構(gòu)建區(qū)別于職業(yè)飛行員的娛樂飛行培訓(xùn)體系，廣泛培養(yǎng)飛行愛好者，拉動航空大眾化、娛樂化消費(fèi)需求。
民航局發(fā)布的一系列政策取得了成效，據(jù)最新發(fā)布的《2017民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，2017年，通用航空全行業(yè)完成通用航空生產(chǎn)飛行83.75萬小時(shí)，比上年增長9.5%。其中:工業(yè)航空作業(yè)完成8.93萬小時(shí)，比上年增長7.8%；農(nóng)林業(yè)航空作業(yè)完成5.96萬小時(shí)，比上年增長16.8%；其他通用航空飛行68.86萬小時(shí)，比上年增長9.2%。截至2017年底，獲得通用航空經(jīng)營許可證的通用航空企業(yè)365家，其中，華北地區(qū)92家，中南地區(qū)77家，華東地區(qū)80家，東北地區(qū)32家，西南地區(qū)40家，西北地區(qū)32家，新疆地區(qū)12家。2017年底，通用航空在冊航空器總數(shù)達(dá)到2297架，其中教學(xué)訓(xùn)練用飛機(jī)680架。
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